我国政府间财政转移支付制度存在的问题及对策

摘要：分税制改革后，我国财政转移支付制度在弥补地方财力不足、增强地方公共服务能力等方面发挥了重要作用，但制度运行中的问题不断显现，如结构不合理、计算复杂、随意性大、监督机制缺失等。本文提出完善转移支付制度是一个系统工程，需要进一步明确财政转移支付制度的目标体系和改革原则，在此基础上采取有效措施进行改革。

关键词：财政转移支付；问题；目标；原则；具体设想

中图分类号：F812.2　文献标识码：A　文章编号：1007-7685(2011)02-0118-04

一、政府间财政转移支付制度存在的问题

(一)财政转移支付的规模难以确定

财政转移支付制度是市场经济国家处理政府间财政关系时普遍采取的一种制度，是指在既定的政府间支出责任和收入划分框架下，基于各级政府收入能力与支出需求不一致的状况，通过财政资金在政府间的无偿拨付，以弥补财政纵向和横向失衡，鼓励地方政府提供外溢性公共服务，实现基本公共服务均等化和特定政策目标的一项财政资源再分配制度。…财政转移支付资金是中央和地方政府财政关系的关键点，由于中央和地方政府的目标往往存在偏差，因此其规模的确定始终是理论和实践中的难题。如果财政转移支付规模过大，作为无偿获得的补助资金，地方政府有可能因此降低税收努力，把更多的努力投入到争取财政转移支付资金中，鼓励“懒惰”行为，现实中不乏有个别市县在脱贫后仍戴着“贫困”的帽子，以获得无偿的财政补助；但如果财政转移支付规模偏小，中央难以实现既定目标，不能达到均等化作用。

(二)财政转移支付结构不尽合理

1　税收返还比重较高，转移支付旧体制特征明显。税收返还包括中央对地方增值税和消费税返还、所得税返还、成品油税费改革税收返还和地方上解等项目，从改革的初衷看，税收返还制度的目的是保证地方政府的既得利益，减少分税制财政管理体制改革带来的阻力，这对推进改革、处理好中央与地方政府间的关系意义重大。但从当前情况看，我国财政转移支付制度的运行环境已大不相同，当前财政转移支付制度的目标是实现区域间基本公共服务均等化，而税收返还与这一目标背道而驰。发达地区经济发展水平高，税收规模大、增速快，税收返还额远远高于不发达地区，加剧了富裕地区与贫困地区的财力差距。

2　一般性转移支付比重低，难以实现均等化目标。2009年，中央对地方的税收返还为4942.27亿元，具有一般性转移支付的资金为9361.21亿元，占转移支付总规模的33％，而专项转移支付资金所占比重高达67％，反映了均等化的作用不强。

(三)专项财政转移支付存在诸多问题

1　专项转移支付的随意性较大。由于中央与地方事权划分不清晰，有些项目的支出责任难以清晰界定，中央对地方专项资金的规模取决于地方讨价还价能力。为了加强与中央对口部门的联系，各地都设立了驻京办，在项目建设、筹集资金等方面跑“部”“钱”进，积极争取更多的专项资金支援本省建设。

2　专项财政转移支付范围过大，资金分配比较分散。近几年，中央的专项财政转移支付规模不断扩大，补助范围越来越广，资金涉及的项目已经达到200多个，几乎涉及所有的支出领域，反映了政府职能特别是中央政府职能泛化。专项补助范围过广，导致在分配过程中具体到某一项目的资金量明显不足，难以集中财力办大事。

3　部分专项转移支付资金职能交叉，多头管理。由于分配补助资金往往被视为部门权力，不同职能部门都积极主动参与专项资金的管理使用，如救灾方面的资金涉及发改委、财政部、民政部、水利部等若干部门，多头管理使得专项设置各自为政，缺乏统筹规划，导致专项补助难以实现特殊目标。

4　一些专项补助长期固定，成为地方既得利益。由于事权划分不明确，很多专项资金科目的设立缺乏明确的事权依据，没有相关的法律法规等制度约束，有些项目每年都进行补贴，已经形成了较为固定的利益格局，使得目前的专项财政转移支付体系中的项目很少取消，只能增加。

(四)财政转移支付资金计算复杂

设立财政转移支付制度之初，只有过渡期转移支付是按照公式进行测算的。随着改革不断深入，一般性转移支付资金公式不断完善，部分专项转移支付资金也都建立了明确的公式。从整体上看，对每一项财政转移支付资金都规定具体公式，力求科学和公平，难免在统筹方面有所忽视。如，农村税费改革转移支付、退耕还林转移支付等资金在计算中过多注重改革中的利益补偿，而其作为一般性转移支付的均等化目标不强。

(五)财政转移支付监督机制缺失

1　缺乏法律规范。2002年，财政部出台了《一般性财政转移支付办法》，虽然规范了财政转移支付的分配方式，但法律层次较低。除对过渡期财政转移支付资金进行规范外，没有对其他形式的财政转移支付资金进行规范和管理，大部分转移支付资金没有相应的管理办法。

2　部分资金游离于人大监督。按照现行法律规定，中央在地方预算草案批准后所拨付的财政转移支付资金，其使用分配不再需要地方人大及其常委会审查批准，这实际上导致了转移支付资金脱离了人大监督。

二、完善我国政府间财政转移支付制度的对策

(一)财政转移支付的目标和原则

1　目标选择。首要的问题是财政转移支付制度的目标是单一目标还是多元目标。任何一项政策措施，如果要达到的目标过多，结果往往是顾此失彼；如果目标过于单一，又不能达到综合治理。我们认为，财政转移支付制度的目标既要简化，又要达到所应发挥的效应。从目前看，财政转移支付制度的目标应包括两项，一是实现均等化目标，二是宏观调控目标。均等化的含义是均衡、相等的意思，从转移支付的目标看，均等化是相对的均等，而不可能是绝对的相等。均等化目标的标准大体有三种，一是基本公共服务均等化，即最低水平的均等化。二是中等水平的均等化，即任何地区的公民都享受全国平均水平或中等城市水平的公共服务。三是结果的均等化，侧重从公民实际享受到的公共服务的结果方面来衡量。这三个标准并不完全矛盾，实际上是一个动态的过程，在经济发展水平和财力水平还不够高的情况下，一开始首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目标是实现结果均等。公共服务均等化的目标首先是基本公共服务均等化，通过财政转移支付，各地政府都能够提供大体相当的基础教育、公共医疗、基础研究等方面公共服务。在此基础上，随着经济发展水平的提高，向中等水平均等化和结果的均等化迈进，结果的均等化是公共服务均等化的最高目标。从我国当前的经济发展水平看，基本公共服务均等化是当前的主要目标，具体包括人身安全、义务教育、公共卫生、基础科研、社会公益事业等涉及民生的重要方面。关于宏观调控目标，2008年以来的国际金融危机已经证明了政府加强宏观调控的必要性，中国在此

次应对金融危机过程中所实施的一系列政策取得了显著成效，财政转移支付在宏观调控中发挥了重要作用。宏观调控目标既包括经济意图，实现结构调整和经济发展方式转变等，还包括政治意图，维护民族团结，保持国家稳定统一等。

2　改革所坚持的原则。一是立足实际，借鉴国外。发达国家在财政转移支付制度方面进行了积极探索，积累了丰富的先进经验。借鉴发达国家制度运行的经验，完善我国的财政转移支付制度，能够节省改革成本，突出后发优势，加快我国财政制度的改革步伐。二是兼顾公平和效率。我国区域发展不平衡使各地财力水平不一，不同地区公民享受的公共服务水平的差距不断扩大。作为政府行为，财政转移支付制度要体现公平性，在注重公平的同时，要建立起激励机制，经过财政转移支付分配后，贫困的财力水平不能超过富裕地区，避免贫困地区为获得财政补助而降低税收努力的行为。鼓励贫困地区增加财政收入，充分调动地方政府的积极性，摘掉“贫困”帽子，促进效率水平的提升。三是存量改革与增量改革相结合。我国1994年的分税制改革属于增量改革，税收返还等项目的设立就是为了协调中央和地方因分税而产生的利益摩擦，保障地方政府的既得利益，有力的推动了改革的顺利进行。但从现阶段看，税收返还等项目已经影响了财政转移支付均等化目标的实现，在下一步改革中，要通过存量改革解决制约转移支付发挥效应的瓶颈和关键问题。

(二)具体构想

1　优化财政转移支付的形式。为了实现均等化和宏观调控的目标，财政转移支付中要取消与实现上述目标相背离的项目，即取消税收返还，其结构只包括一般性财政转移支付和专项转移支付。一是取消税收返还。税收返还是在分税制改革中作为维护既得利益保留的项目，既违反了转移支付的公平性原则，又不利于均等化及宏观调控目标的实现，影响了转移支付作用的发挥。另外，税收返还在整个转移支付体系中的规模和比例在分税制后发生了重大变化，其所占比重逐年降低。二是合并一般性转移支付。目前，一般性转移支付包括均衡性转移支付、民族地区转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金、调整工资转移支付等17个项目，内容涉及广泛。众多项目的具体目标不同，难以统筹兼顾，实现均等化的目的，应统一合并为一般性财政转移支付一个项目，通过规范化的公式依据公平和效率兼顾的原则分配资金。同时，为突出对民族地区的财政扶持，应加大对民族地区一般性转移支付的比例。三是规范专项转移支付。专项转移支付的项目要体现国家政策意图，项目的设置要根据每年的宏观调控政策变化和所应对的突发事件进行调整，每年的专项转移支付的科目和发放地区要有所不同，不能使专项转移支付成为地方的固定利益。对于历史上形成的、长期固定不变的项目应划归一般性转移支付。专项转移支付要重点突出，发挥好专项资金集中力量办大事的重要作用，每年都集中解决经济发展、民生领域的大事，确保实现宏观调控目标。此外，还要合理确定一般性财政转移支付和专项转移支付的比例。一般性转移支付的目标是实现基本公共服务均等化，专项转移支付的目标是实现宏观调控意图。从当前的经济社会发展看，均等化目标已经成为当前的重要目标，一般性转移支付要占有相当比重。因此，实现国家宏观调控等政策意图对于增强国家凝聚力、加强中央对地方的领导和管理等方面意义重大。

2　完善财政转移支付的模式。从发达国家的实践看，有两种形式的财政转移支付模式，即纵向模式和横向模式。纵向模式是由中央政府对各地方政府的转移支付资金进行集中分配，大部分国家都采取纵向分配的模式；横向模式是由富裕地区直接向贫困地区进行转移支付，代表国家是德国。我国应建立纵向转移支付为主、横向转移支付为辅的模式。实际上，我国已经进行过横向转移支付实践，如富裕地区对贫困地区的对口支援工作，并积累了大量行之有效的经验。此外，实施横向模式能够减少纵向转移支付的压力，适度降低中央集中的财力。

3　财政转移支付资金分配方式。从国际经验看，一般性财政转移支付资金的测算公式主要有两种形式：一种是以标准财力为依据进行测算，低于平均财力的省份可以得到财政补助；另一种是按照标准财力与标准支出的差额为依据进行测算，当标准财力不能满足标准支出时，可以得到财政补助。从一般性转移支付的目标来看，财政补助主要是为了实现基本公共服务均等化，通过计算标准财力与标准支出的差额来测算一般转移支付资金的方法，能够准确反映地方政府在提供本辖区基本公共服务的财力情况，突出各地方政府的特点，有效的分配好财政补助资金。分税制以来，中央确定了各级政府的收入分配办法，通过建立中央税、地方税和共享税，明确了各级政府的收入来源渠道，但始终没有对支出进行明确的划分，即在测算各级政府标准支出中缺乏法律法规依据，中央和地方政府在支出方面还存在较多的混淆。在这种情况下，通过标准收支差额计算一般性转移支付资金的科学性就大打折扣。此外，由于数据资料积累不全，我国区域间经济发展水平差异较大，公共物品提供的成本千差万别，中央列各省的情况并不能完全掌握，由中央来测算标准收支差额会产生较大的误差，降低了一般性转移支付资金分配的科学性。从当前的国情看，我国在短期内应借鉴加拿大的均等化公式，以人均标准财力为依据，测算和分配一般性财政转移支付资金。凡是人均财力水平低于标准财力的省份，中央对其给予财政补贴。

4　专项转移支付资金申报分配要有严格的程序。按照职能范围，专项转移支付可以分为特殊项目补助，即中央为实现特殊目标而实施的专项补助；外溢性项目补助，即某区域提供的公共物品具有外部性；突发事件项目补助，如因地质灾害事件给予的专项补助。三类专项都应建立一套标准的申请程序，针对财政情况依法进行申请。

(责任编辑：晓轩)

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