城乡义务教育师资配置均等化的人事管理探究

【摘 要】 本文在阐述义务教育师资配置均等化与教育公平理论的基础上，分析了城乡教师配置在数量、结构方面存在的差距，从人事管理的角度提出了推进城乡义务教育师资配置均等化对策：推进农村教师人事制度改革，稳定农村教师队伍；提高农村教师素质，优化师资队伍结构。

【关键词】 城乡；义务教育；师资配置；均等化；人事制度管理

一、义务教育师资配置均等化与教育公平

1、教育公平与人的自由全面发展

诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚·森认为，人类社会最高的价值标准是把“以人为本”作为发展的自由。这种自由包括选择生产和生活的机会与过程，还包括选择、拥有和运用物品与权利的能力。[1]还其每个人应有的自由发展的机会，就要满足他们的发展需求，要使其平等的接受教育，享有实质性均等的义务教育服务，培养其拥有和运用经济、政治、社会资源的能力。义务教育作为政府提供服务全民的一种公共产品，在对它进行分配时要符合公共性的要求，政府必须对义务教育资源进行均等的分配，才能保障人人都能够享有平等地接受义务教育的机会与权利，切实实现全面发展的自由。

一个人可以在教育中得益—在阅读、交流、辩论方面，在以更加知情的方式做出选择方面，在得到别人认真对待方面，等等。通过教育，一个人可以在生产商品中变得更具生产力，那么，预期这个人可以通过同样的发式在自己的生活中直接取得更大的成就，就是自然的了。[2]义务教育的基本作用是促进人的发展，是一个扩大向个人提供可能性过程。义务教育使人的能力得到提升，此过程实质就是人的社会化的过程。人的社会化在不同的历史时期，不同国家，不同经济发展阶段，都有不同的表现和内容。在人的社会化及其改变自身的过程中，教育活动起着十分重要的作用，尤其是义务教育在这个过程中所发挥的功能及作用是其他形式的社会活动所无法替代的。义务教育是要为每一位现代社会的人的生存发展提供一条公平的起跑线。联合国教科文组织国际教育发展委员会在《学会生存—教育世界的今天和明天》中认为：教育最终的目的是最大限度地挖掘一个人的潜力。[3]因此，追求教育公平的核心是使每一个受教育者都能得到与其智力相当的合理开发，通过自身的能力和努力，使其能找到适合自己的社会定位。

2、义务教育师资配置均等化与教育公平的实现

《中华人民共和国义务教育法》指出：“任何适龄儿童和青少年都有权力得到九年义务教育。”[4]可见，义务教育是依法规定的国民教育。按照美国著名经济学家萨缪尔森1954年创立的公共产品理论，义务教育属于公共产品，即是指该产品的利益为社会共同享有，而不能为任何个体单独享有。义务教育的这种公共产品的性质决定了政府要承担举办义务教育的义务，并要保证其在实现过程中的公平性。这种公平性主要体现在不同地区的青少年有平等的机会接受相同质量的义务教育。要实现此，就必须首先保证义务教育资源配置均等化。

义务教育资源配置均等化的实质就是在平等享有教育权原则下，资源配置主体通过制定与调整相关的教育政策和法律制度来进行教育资源调配，从而为教育系统内部各组成部分或不同子系统提供均衡的教育资源，使教育资源需求与供给达到相对公平的状态，使系统内的每个人均等的享有教育资源。由于教师在义务教育活动中处于重要位置，因此，义务教育资源配置的均等化离不开师资队伍配置的均等化。在《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中就已经明确提出：“合理配置教师队伍。各地要制定政策，鼓励大中城市骨干教师到基础薄弱学校任教或兼职，中小城市（镇）以各种方式到农村缺编学校任教，加强农村与薄弱学校队伍建设”。[5]

二、城乡义务教育师资配置均等化面临的现实挑战

师资配置是教育资源配置的重要方面，师资配置均等化是实现义务教育公平的必然条件。近年来，国家先后出台的各种解决城乡间师资配置不均的政策，某种程度上缓解了农村义务教育师资短缺、质量低等问题，但城乡间教师结构性配置不均等问题依然突出。

1、城乡教师配置数量差距

师生比可以反映教师配置数量是否充裕，也是反映师资配置是否均衡的一个重要指标。师生比越低，表示教师配置数量越充裕。从2007年全国中小学生师比基本情况来看，小学师生比城市为1：19.4，县镇为1：19.6，农村为1：19。初中师生比城市为1：15.6，县镇为1：17.9，农村为1：17.1。[6]可见，由于农村地区教学条件落后、交通不便、待遇不高、发展机会少等，很多教师不愿意到农村任教。农村教师流失现象严重。根据《国家教育督导报告》结果表明，近40%的校长反映近三年中有教师流失情况，其中，74.6%的校长反映流失的主要是骨干教师，92.5%的反映流失的主要是35 岁及以下的青年教师。[7]可见，农村学校中学生享受的教师资源要远远少于城市学生。

农村学校的教师严重不足，进不去、留不住的问题显著。由此看出，在城乡义务教育师资配置中，教师数量的配置方面存在差距，其中在初中教师数量配置方面，城乡差距显著，城市师资配置水平较高，农村初中教师在数量上总体不足。

2、城乡师资配置结构差距

教师质量是教育质量关键，教师的年龄、学历和职称是反映教师质量的良好标准。师资配置年龄结构是判断教师队伍稳定性的重要条件之一，教师学历可以在某种程度上反映教师的专业技术水平和教学能力，教师职称可以反映教师的执教水平以及从业能力。然而，从年龄、学历和职称结构上看，城乡初中、小学教师配置仍呈现出明显差距。

（1）师资配置年龄结构差距。我国农村义务教育教师队伍中，老年教师的比重偏大，青年教师所占比重小，各年龄段教师的比例呈现一种不正常的态势。有关学者的个案调查发现：彭泽县太平乡，14所小学的128名教职工中，46岁以上的就有87位，45岁及以下的只有41人，如此多的教师在短期内退休，教师队伍将会出现年龄断层。[8]现任的农村教师队伍中，民办教师仍占较大的比例，由于知识结构老化，难以胜任新课改。加之，大量中青年教师想方设法流向城市，使得农村中小学教师的平均年龄越来越大。

（2）师资配置学历和职称结构差距。近些年，教师资格制度的实施促进了教师学历合格率的提高，但是城乡差距依然存在。2008年督导报告显示：在进入教师队伍时，初中教师学历合格率为68.4%，其中农村教师的合格率58.8%。[9]加之，一般教师没有接受正规严格的教育训练，很多是通过自学考试取得合格学历，因此，真正意义上农村教师在学历方面问题仍然突出。农村教师所学专业与所教课程不对口的现象亦较为突出。

城乡义务教育师资配置在职称结构上差距显著。2007年，全国小学中高级职务教师所占比例为48.2%，低于城市9.5个百分点以上，贵州、陕西农村小学中具有高级职务的教师所占比例均低于30%，低于城市15个百分点以上。全国初中中高级职务教师所占比例为48.7%，低于城市19.2个百分点，甘肃、贵州、陕西三省中农村初中中高级职务教师所占比例均低于30%，低于城市25个百分点以上。[10]

以上分析我们可以看出城乡义务教育师资配置存在巨大差距，造成这种配置不均等的根本原因在于历史和制度所造成的教育资源的来源和配置模式的不同，具体体现在城乡义务教育教师的人事管理政策。

三、城乡义务教育师资配置均等化的对策

均衡教师资源是义务教育资源均衡配置的关键，要统筹教师资源，推进农村教师人事制度改革，加强义务教育资源稀缺地区学校师资队伍建设，提高农村教师素质，建立合理的人才培养和流动机制。

1、推进农村教师人事制度改革，稳定农村教师队伍

（1）合理教师编制。调整师生比例标准，合理教师编制，以保证资源配置稀缺地区教育的基本需要。核定编制时充分考虑农村中小学生源分散、教学点多等特点，注意向农村师资配置稀缺地区倾斜，结合当地情况，灵活制定编制标准。可尝试增设一些流动编制，聘任社会优秀人才和大学毕业生到农村任教，向其注入新鲜血液。建立长效的教师编制管理制约机制，合理管理编制，避免编制的变更或占用行为，并建立编制专项督查制度，组成督查组，随机对中小学编制管理进行专项督查，严惩违反编制管理制度的单位或个人，追究责任。同时，要解决在编不在岗现象，那些占编不在岗教师拿着财政工资，造成教育资源浪费。政府要对一些教师长期在编不在岗的现象进行全面整顿，对无正当理由却不按时到岗的或不按规定办理请假手续的教师，视其情节采取清理除名或停发工资等措施。

（2）稳定农村教师队伍、完善教师补充机制。要特别重视这些地区的教师队伍建设，政府要加大力度、继续吸收优秀教师补充到农村学校，同时树立典型榜样进行表彰。从物质和精神两个方面鼓励优秀教师向资源稀缺地区流动，用此双重激励来提高农村学校教师的福利待遇及社会地位，以此稳定教师队伍。

（3）实行教师轮换、交流制度。为优化农村地区师资配置，地方教育行政部门可以定期从城镇学校选派优秀教师到农村中小学任教，期间接收农村教师跟岗学习。同时挑选具有较强学习能力的农村教师进入城镇学校交流学习，从而逐步解决农村教师数量不足问题。在轮换期间，轮岗教师的工资福利待遇、人事关系保留，并给予他们高额的通勤费、生活补助，由国家公共财政给予专项资金保证。

地方教育行政部门可制定城镇优秀教师向农村流动的义务性政策，可采取制度的方式将城镇中小学教师到农村学校任教作为一项法定的义务提出，并在义务性政策指导下，完善有效的补偿激励机制，教师流动期间，教育主管部门优先考虑交流教师的职称评定等。总之，要使教师交流制度真正成为推动教育资源均等配置的助力器及有效载体。

2、提高农村教师素质，优化师资队伍结构

（1）严格完善教师聘任和激励制度。严格规范实施教师资格准入制度，规定中小学教师具备的最低学历和专业知识修养，建立统一的教师标准。严格教师聘任制度，并建立平等竞争、公平择优的选拔任用机制，严把教师入口。聘任过程中，引入竞争淘汰机制，淘汰其考核中不合格教师，并做好分流工作。同时，建议国家采取提前退休或者买断工龄等方式，将长期占据教师编制岗位的一些学历不合格和老龄教师分流出去。还要建立长期有效的激励机制，实行绩效工资制度，为避免优秀骨干教师流失，国家应充分考虑各地区经济发展水平的差距，逐步实行统一的教师绩效工资水平，避免教师工资同工不同酬的现象，确保农村教师队伍的质量。

（2）提高教师学历层次。提高农村教师学历层次要大力补充高学历新教师。创新教师补充机制，继续扩大“特岗计划”的实施范围。为进一步促进教育均衡发展，建议继续在师资结构不合理地区设立特别教师岗位，并增加名额，将实施范围扩大。特别教师岗位可以占用当地教师编制，由县级教育行政部门统一管理，或实行聘任制，合同管理，也可以由教育行政部门集中掌握流动编制。政府应该与师范院校建立长期的合作关系，提供优惠政策以及通过定向培养的方式，鼓励优秀的师范毕业生到农村地区学校支教，通过此来大力补充高学历新教师，以此提高农村教师学历层次，解决农村地区学校师资配置问题。

（3）加强师资培训。实现义务教育师资配置均等化要提高农村教师队伍的整体素质，关注农村教师自身发展，鼓励教师钻因此研教育教学内容，提高综合素质，不断地自我完善。加强师资培训，鼓励农村教师继续深造，提升农村义务教育阶段学校教师的学历水平。需要制定针对农村教师的专门的培训制度，做好新任教师的岗前培训、在职教师的岗位培训和骨干教师的研修提高等相关工作，将培训结果作为教师晋升高一级别教师的考量指标。充分开展远程教育工程，促使优质教育资源共享；充分发挥高级教师的示范作用，定期到农村地区进行经验交流；充分支持教师培训机构与农村中小学建立合作关系，组织专家学者到农村偏远地区学校讲学，从整体提高农村教师队伍的质量，合理师资结构。

【注 释】

[1][2] 阿马蒂亚·森.著，任赜，于真译.以自由看待发展[M].北京：中国人民大学出版社，2002.37、292.

[3] 联合国教科文组织，国际教育发展委员会.学会生存—教育世界的今天和明天[M].北京：中国人事出版社，1996.

[4] 范先佐.教育经济学[M].北京：人民教育出版社，1991.211.

【参考文献】

[1] 丹增.为了人人都享有的权力[M].北京：人民出版社，2007.

[2] 翟博.中国基础教育均衡发展实证分析[J].教育研究，2007.7.

[3] 国家教育督导团.国家教育督导报告2008（摘要）—关注义务教育教师[J].教育发展研究，2009.1.3.

[4] 阿马蒂亚·森.著，任赜，于真译.以自由看待发展[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

【作者简介】

马正立（1989-）女，黑龙江人，黑龙江大学行政管理硕士.

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