内河水上防污染应急管理方向初探

摘  要：本文通过对当前长江干线水上防污染应急管理现状进行分析，并参照国际上水上防污染应急管理较为先进的做法，剖析当前内河危险品运输存在的不足和管理上的风险，科学合理的提出内河水上防污染应急管理风险控制对策。

关键词：长江干线  水上防污  应急管理

在经济飞速发展的当今中国，水路运输以其成本低、运量大的独特优势，在长江流域大宗货物运输中发挥着巨大的作用，带动了沿江经济快速发展。据不完全统计，截至2013年底，长江海事局辖区船舶进出港载货量达6.97亿吨，集装箱271万TEU，危险品货物3672万吨。日益增长的危险货物水路运输量给内河水域环境保护工作带来严重威胁，也为长江“黄金水道”发展带来隐患与挑战。

危险货物的相关概念

1、危险货物的定义

危险货物是指具有自燃、易燃、爆炸、腐蚀、毒害、放射性等性质的货物，一般分为以下几种：爆炸品、氧化剂、压缩气体、自燃物体、遇水燃烧物体、易燃液体、毒害品、腐蚀性品、放射性物品等。根据国家标准GB6944-2005《危险货物分类及品名编号》及国家标准GB12268-2005《危险货物品名表》将危险货物定义为：“具有易燃、易爆、毒害、腐蚀、放射性等危险性质，在装卸、运输、存储的过程中，有造成人员伤亡和财产损失，需要特别防护的货物，称为危险货物”。

2、危险货物的危害特性

目前危险品门类品种繁多，我国国家标准中明确列出的危险货物包括九大类、二十二子项，总计超过1700种。由于冶金工业、机械制造、化学生产、轻工纺织、农药化肥等生产制造规模的不断扩大，危险货物的需求量日益攀升，危险货物在运输、储存保管中容易发生泄漏、燃烧、爆炸等危害人身、财产、环境的安全事故。

危险货物作为一种特殊的生产资料，短时间内是无法改变其存在与应用的，在生产、运输管理中，熟悉掌握危险货物危害特性和运输的特点，有利于确保水路运输过程中的运输船舶、运输人员以及水域环境的安全。具体而言，各类危险货物具有以下特性：

（1）危险货物的易燃、易爆特性

（2）危险货物的毒害性

（3）危险货物的腐蚀危害

（4）危险货物的放射危害

内河危险货物运输现状及发展趋势

1、内河危险货物运输现状

长江水系散装液体危险化学品运输的主要品种有：苯、甲苯、二甲苯、甲醇、液碱、冰醋酸、苯乙烯、苯酚、苯胺、醋醉、甲醛、硫酸、液体硫磺、二氯甲烷、四氯化碳、环己酮、丙烯酸、异丙醇、异辛酸等，品种总数超过60个。

2014年1-3季度，长江海事局共办理危险品船舶进出港申报29749艘次，同比增长40%。辖区危险品进出港吞吐量累计2919.2万吨，同比上升15.7%。散装危险品2863.3万吨，同比增长17.8%;包装危险品55.7万吨，同比增长14.4%;危险品集装箱进出港32668TEU，同比增加59.4%。

进出长江沿线港口的危险货物船舶有中外籍国际航行船舶、江海直达运输船舶及长期在内河营运的各类中、小型船舶。内河危险货物运输船舶主要为油船、散装化学品船和散装液化气船。

2、内河危险货物运输发展趋势

在长江经济带建设的推动下，内河水运得到大力扶持，内河危险品货物运输也在飞速发展。随着西部大开发战略的不断推进，一批大型化工基地在长江中上游地区相继建成投产，长江上游向下游输运危险货物的发展趋势日趋增强。同时由于危险品货物的特殊性，国家严格控制危险品水陆运输的流程，并不断改良和提高危险品货物运输的设备、方式，以保障其安全效益最大化，载重吨大、安全系数高的散装化学品船越来越受市场的欢迎。总的来说，未来江海直达型危险品船将成为危险货物运输的主要运力，长江危险货物运输将向着专业化、大型化、高速化持续高速发展。

国内外水上污染应急的相关法规及特点

1、国外水上污染应急体系的特点

在海事管理较为先进的英国和美国，对于水上防污染应急的体系建设，在国家层面都有相应并且完备的法律法规支撑。这些国家关于污染应急的有关法律法规最多达十部以上，从不同角度为水上防污染应急体系的建立、应急机制等方面进行了详细规定，充分的法律依据为这些国家污染应急体系的建立提供了强有力的支持，主要表现在以下方面：

规定了国家应急方针政策，明确了中央政府、地方政府、工矿企业以及对应急反应具有支持能力的组织和民间团体在应急反应中所承担的责任，从而使有关机构和组织为履行各自的职责出台相应的具体办法。

规定了国家应急反应机制，明确污染防备和应急反应体系的构架，规定各级应急反应之间的关系和衔接程序。

规定了国家污染应急计划管理组织和反应组织的构成，主管机构以及支持协助机构的职责，并明确各自在不同级别的应急反应中的具体任务。

规定了可采用的应急反应技术以及某些限制条件。如美国对现场燃烧技术的采用条件及实施现场燃烧技术的人员要求和批准程序，美国、英国和挪威对溢油化学制剂的检测标准及检测机构以及可使用分散剂的水域、水深和使用量都作了具体规定。

2、国内水上污染应急相关法规

从法律角度看，我国结合内河运输的实际情况，制定了相应的法律、法规和规章。全国人大和国务院共颁布有《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》、《海商法》、《环境噪声污染防治法》、《安全生产法》和《港口法》共8部法律，各部委也出台了行政法规、部门规章、各类规范性文件，基本形成了内河危险货物运输安全保障的法规体系。比如：

《中华人民共和国内河交通安全管理条例》（国务院令第355号）、《中华人民共和国水路运输管理条例》（1997年国务院修订）;《港口危险货物管理规定》（交通部令2003年第9号）;《中华人民共和国船舶载运危险货物安全监督管理规定》（交通部2003年第10号令）、《液货船水上过驳作业安全监督管理规定》（交安监发[1996]330号文）、《危险化学品安全管理条例》（国务院2002年修订颁布）、《船舶装载危险货物监督管理规则》（1981年交通部发布）;《中华人民共和国船舶安全营运和防止污染管理规则》（交海发（2001）383号）、《老旧运输船舶管理规定》（交通部令2006年第8号）;《中华人民共和国船员条例》（国务院令第494号）、《中华人民共和国内河船舶船员适任考试发证规则》（交通部令2005年第1号）、《中华人民共和国船员服务管理规定》（交通运输部令2008 年第 6 号）;《中华人民共和国船舶签证管理规则》（交通部1993年颁布）、《中华人民共和国船舶安全检查规则》（交通部令1997年第15号）;《中华人民共和国海事行政许可条件规定》（中华人民共和国交通部令 2006年第1号）《中华人民共和国内河海事行政处罚规定》（交通部令2004年第13号）;《防治船舶污染内河水域环境管理规定》（交通部令2005年第 11 号）还有地方性法规《重庆市水上交通安全管理条例》（重庆市2003年公告第19号）、《湖北省水路交通管理条例》（湖北省1997年颁布）等。

内河危险货物运输存在的主要问题

1、内河污染事故应急能力建设的统筹规划存在区域性差别

长江水域横贯我国东西，流经众多省市，各省市对于水上污染防治以及危险品船舶的监管出台了相应的政策及规范。但是由于点多面广，各地的政策制定程度、覆盖范围存在不同差异，特别是跨区域的重大危险品船舶污染事故应急响应、处理与处置，相关危险货物生产企业、运输企业、港口、码头、修造船厂等配备的污染事故应急设备、设施和防污染管理专业人员之间处于孤立、分散状态，不能及时、有效应对重大危险品船舶污染事故发生后的应急联动。

2、基础应急设施相对薄弱，应急处理、处置能力不足

我国出台了多部法规、规范和标准，对危险品码头的设计、消防及防污染设备配备和安全管理措施等提出了明确要求。但受到经济因素的影响，长江流域有些危险品码头虽然按照规定建立了相应制度，配备了围油栏、消油剂等防污染设备，但防污染基础应急设施投入仍显不足，应急设备配备不齐全、后期维护保养经费短缺、应急行动训练和演习计划等未得到有效落实等情况较为明显。

3、船舶技术状况较差

船舶技术状况较差是目前化学品运输造成事故的主要原因之一。目前从事散装危险品运输的船舶部分是由油轮或散货船改装而成，设施简陋，少数船体结构上存在着严重缺陷，如无防撞隔板，船上消防设备的配备不符合要求，有的船上设备不是防火防爆型，电线裸露，防污染设施设备不全或不按规定使用。

4、船员专业素质有待提升

目前，从事危险品运输的既有公司也有个体户，在公司规范管理和船员业务素质等方面存在参差不齐的状况。有的个体户，岸上无任何管理支持机构，无安全管理制度，更谈不上落实。有的公司，安全管理漏洞较多，制度不健全。还有一部分从业船员未经过系统的专业培训，未能系统地掌握船舶载运危险品的运输知识和实际操作技能，应急应变能力差，容易发生危险货物运输事故。

5、监管工作还需完善

与发达国家相比，我国海事系统的海事装备还比较落后，海事监管困难一直是防治内河船舶污染工作的软肋。现有的绝大多数巡逻艇抗风等级较低，续航能力较差，只能基本满足码头及其附近水域、部分锚地的海事监管需求，一旦船舶在大风大浪天气以及夜间发生污染事故，除重大油污事故外，海事机构难以监测。

另一方面，我国自1998年加入国际海事组织《油污防备、反应和合作公约》以来，在建立沿海船舶污染应急机制方面开展了一系列的工作，总体来说，应急反应机制还不完善，尚不具备防治重大船舶污染的能力，一旦发生污染险情将捉襟见肘，很难有效控制和减少污染。

加强内河水上防污应急管理措施和建议

1、完善内河水上防污管理相关法律法规

随着我国经济的飞速发展和长江运力的不断提升，现行的水上防污管理一些法规、规章将很难满足未来水上危险品运输的需求，国家层面应制定和完善相应法律法规，包括出台相关规定淘汰重油等会产生大量污染的船舶燃料。同时，应加大防污运用清洁能源的宣传力度，从源头阻止污染物的排放，加大科研力度，完善并推广电动、天燃气、核动力等清洁环保燃料，挖掘市场潜力推广LNG船的使用。

2、建立健全水上防污应急体系

规划健全完善应急指挥体系，统筹规划、合理布局，形成分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的水上危险品运输应急指挥网络，以促进统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制的形成。通过建立健全应急工作领导负责制和责任追究制，完善落实应急会议制度、演习制度和培训制度，提高应急指挥机构的指挥权威和指挥效能。另一方面要以政府为领导，以海事部门和社会力量为依托，加强应急基础设施及装备建设，不断提高船舶污染防治应急能力。此外，还要积极探讨与沿江企业合作和鼓励社会力量参与危险品船舶运输事故应急储备库的建设。

3、改进改良危险品码头设施

针对长江主干航道没有危险品运输专用通道，相关危险品作业港口没有设置危险品船舶专用候泊区以及专用作业码头的情况，在进行新一轮长江航道整治以及港口建设过程中，应把危险品运输基础设施建设作为重点之一。结合“十二五”长江航道改造，规划建设危险品运输船舶专用停泊区或装卸作业区，供危险品运输船舶在大规模堵航期间临时锚泊和作业，保障到港危险货物船舶的安全，彻底改变危险品运输船舶停泊无序，占据航道的状况。同时，加强危险品作业码头的基础设施建设，为危险品装卸作业提供安全优质服务。

4、督促和帮助危险品运输公司建立制度

政府机关应监督船舶公司，要求其根据相关的国际公约和我国有关法律法规的要求给船舶配置防污染设备，如油水分离器、残油回收设备，焚烧炉等，特别是中小型船舶和老旧低标准的船舶，船舶公司应加大投入，完善相关的防污设备，使船舶废弃物按标准排放。积极推动建立危险品船公司联运监管机制，定期对辖区内危险品船舶事故险情、安全检查、船员履职能力检查、行政处罚等情况进行统计分析。

另一方面，海事部门应加强船舶载运危险品的源头管理，进一步完善危险品船舶动态跟踪软件的升级及试运行，利用电子巡航、VTS、AIS、GPS、CCTV等现代手段，对危险品船舶实施全过程运输动态监控，把好船舶载运危险品的申报关和船舶适装、适运审核关，实时提供安全信息服务，强化桥区、一类监管区、浅险水域等复杂航段海巡艇现场监护，严防发生船舶污染事故。

5、建立危险货物运输信息共享机制

目前，内河水上防污染信息平台建设相对落后，船舶进出港区域性录入信息十分有限。为有效加强内河水上防污应急管理，应充分借鉴国外成功经验，树立现代应急管理大理念，依托现代技术系统，尽快实现江海危货运输动态信息的互联互通，充分利用集成的数字化、信息化、网络化技术，建成具有多手段、多设备，自动化水平高的信息保障体系，通过信息软件的升级改造和技术支持，丰富辖区内外的信息资源，改变信息单一、孤立的被动局面，以利有效处置应对可能的污染险情。尽快实现从传统的即时反应、被动应对转向综合性的应急管理，从相对封闭的类别管理、部门管理转向开放全面整合的应急管理。内河防污染工作涉及的范围广，部门多，同时还要建设密切的协同系统，打破当前条块分割、相互封闭、重复分散的格局，消除“信息垄断”壁垒，建立固化稳定的资源共享工作机制，防患于未然。

6、提升船员专业素质

船员、码头作业人员和应急队伍的专业技能直接关系到污染事故的预防和控制。海事部门和企业应通过宣传、培训教育等各种形式，大力宣传有关油类与化学品水运的法律法规和强制性规范，并定期进行知识更新培训，不断提高从业人员的安全意识和专业水平，健全船员考核制度。根据公约和法律要求，通过实施人员准入制度和跟踪、考核和评估制度等有效管理和控制方式使从业人员达到和保持良好的技能。同时，严格责任追究制度，督促从业人员自觉遵守规则。

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（作者单位：芜湖海事局）

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