“雾霾”天气与《大气污染防治法》的完善

摘 要 在科技飞速发展的今天，新兴产业逐渐成为发达国家的宠儿。然而，工业化仍在许多发展中国家占有重要地位。但是，工业化却使污染物的排放量逐渐增多，造成了严重的环境问题。而在众多污染当中，大气污染较为严重，也与公众的联系较为密切。本文将对“雾霾”及大气污染做出定义之后，从大气环境状况以及引起大气污染的原因入手，对大气污染的防治与《大气污染防治法》的完善进行表述。

关键词 雾霾 大气污染 《大气污染防治法》

作者简介：冯敬祎，郑州大学法学院2011级法学专业本科生。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）07-057-02

伴随着工业化与现代化的飞速发展，人类所处的环境受到了严重的损害，越来越多的人们开始认识到保护环境的重要性。从大气污染到水污染，再到噪音污染与光污染，污染种类越来越多，对人类的威胁也越来越大。因此，各国政府相继出台了相关的法律政策来遏制环境污染的趋势。在这些污染中，与人类联系最紧密的莫过于大气污染。在这个化学产品横流的世界，大气已受到了严重的破坏，越来越多的城市被冠以“雾都”之名，“雾都”不再成为伦敦的专用名词。

一、“雾霾”及大气污染的概念

雾霾，是指大量的粉尘颗粒悬浮在空气中，使空气变得混浊，能见度降低、空气质量恶化的灾害性天气现象。雾，指在接近地球表面、大气中悬浮的由小水滴或冰晶组成的水汽凝结物，是一种常见的天气现象。当气温达到露点温度时（接近露点），空气里的水蒸气凝结生成雾。霾，也称灰霾，是指原因不明的因大量烟、尘等微粒悬浮而形成的浑浊现象。霾的核心物质是空气中悬浮的灰尘颗粒，气象学上称为气溶胶颗粒。一般相对湿度小于80%时的大气混浊视野模糊导致的能见度恶化是霾造成的，相对湿度大于90%时的大气混浊视野模糊导致的能见度恶化是雾造成的霾，相对湿度介于80-90%之间时的大气混浊视野模糊导致的能见度恶化是霾和雾的混合物共同造成的，但其主要成分是霾。

按照国际标准化组织（ISO）的定义，大气污染通常是指由于人类活动或自然过程引起某些物质进入大气中，呈现出足够的浓度，达到足够的时间，并因此危害了人体的舒适、健康和福利或环境污染的现象。

二、我国大气污染现状和原因

（一）我国大气污染的现状

2012年2月，《环境空气质量标准》正式发布，自2016年1月1日起在全国实施。按照新标准对二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物评价结果表明，地级以上城市达标比例为40.9%，下降50.5个百分点；环保重点城市达标比例为23.9%，下降64.6个百分点。

地级以上城市中，4个城市二氧化硫年均浓度超标，占1.2%；43个城市二氧化氮年均浓度超标，占13.2%；186个城市可吸入颗粒物年均浓度超标，占57.2%。环保重点城市中，2个城市二氧化硫年均浓度超标，占1.8%；31个城市二氧化氮年均浓度超标，占27.4%；83个城市可吸入颗粒物年均浓度超标，占73.4%。

（二）造成我国大气污染的原因

大气污染的来源主要分为固定污染源和移动污染源两类。前者是指工农业生产、生活活动中由设备装置、燃料燃烧设施和固定操作作业等向大气排放的污染物；后者主要包括机动车船等交通运输工具在运行时向大气排放的污染物。

由于我国属于发展中国家，重工业比重较大，且以燃煤为主要能源，所以固定污染源较多，是我国大气污染的主要原因。此外，人们的生活水平不断提高，机动车的发展也逐渐变得迅速起来。私家车的大量使用与交通运输业的持续发展，使得这些移动污染源成为我国大气污染的另一个重要因素。

三、对“雾霾”等大气污染的防治

随着现代化的发展，工业及交通运输业的蓬勃兴起导致了大量污染物的排放，大气环境受到严重威胁，使得人类与环境的关系不再和谐。近年来，我国中东部地区经常出现雾霾天气。大气的严重污染，导致了许多社会问题的出现。在造成人们呼吸系统损害，引发呼吸道、肺部疾病的同时，还因能见度降低导致了视觉障碍，从而成为交通事故的导火索。因此，防治“雾霾”污染已变得迫在眉睫。具体来说，可以从以下方面进行治理：

（一）完善围绕《环境保护法》制定的一系列法律法规

加强环境立法，加快配套规定的制定，加强对环境污染现象的监督及处罚力度。如今的环境问题日益严重，几近到了刻不容缓的地步，因此对于环境的法律保护应落到实处。在行政执法方面，应严格审查违法行为，并实施执法责任制与过错追究制；在监督惩处方面，应鼓励举报，严肃查处环境违法行为以及执法人员不作为的行为，明确造成严重大气污染的法律责任。

（二）进行总体规划，切实落实大气环境的治理战略

在城市规划等城建过程中合理布局，重视环境保护。可以采取区域大气污染防治规划，制定控制大气污染的区域计划、产业规划及技术应用措施，将造成大气污染的重工业逐渐发展成为新兴产业，在大力发展经济的同时，减少环境污染程度。

（三）坚持“科学技术是第一生产力”，鼓励科技创新

科学技术的重要性体现在社会发展的各个方面，在环境保护上，其重要性也被表现得淋漓尽致，它贯穿于大气污染治理的整个过程。加快科学技术的发展，鼓励企业、工厂采用新的工艺手段，进而减少污染物的排放。同时，科学技术可以提供可靠的治理依据，使得国家可以从宏观上统领全局，做出更快更有效的决策，进而取得较好的收效。

（四）采取多种方式进行治理

对于大气污染，应从多方面、多角度、多层次进行改革，不能单单依靠政府的力量，也不能仅仅依赖人们的认知与责任。大气污染的防治，需要政府积极有效地制定并推行相关政策，需要人们从对大气污染的关注转化为对相关政策的支持和执行。在促进经济发展的同时，减少并治理大气污染，在政府的大力引导下，提高公众对环境问题的认识与重视。

四、我国《大气污染防治法》的完善

（一）我国《大气污染防治法》的相关规定

20世纪70年代，我国制定了《工业“三废”排放试行标准》和《工业企业设计卫生标准》，对大气污染物的排放量作出了规定。随后，1987年9月，我国颁布了《大气污染防治法》，这是我国首部为大气污染防治工作制定的法律。1995年8月，《大气污染防治法》进行了第一次修改，针对燃煤实行了酸雨控制区或二氧化硫污染控制区划定制度。2000年4月，《大气污染防治法》的第二次修改，加强了机动车污染防治。

依照《大气污染防治法》规定，县级以上人民政府环保部门对大气污染防治实施统一监督管理，各级公安、交通、铁道、渔业管理部门根据各自的职责，对机动车船污染大气实施监督管理。县级以上人民政府其他有关主管部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。

1.防治燃煤产生的大气污染

（1）一般措施。第一，对燃煤产生的污染物进行削减。具体措施包括：《大气污染防治法》第25条，对清洁能源的生产、使用进行大规模推广；第46条，在人口集中地区堆放的燃煤类物料，要采取有效的防燃、防尘措施；第52条，统筹规划城市燃煤供热地区；第60条，对高硫份、高灰份的煤炭减少开采。

第二，对普通大气污染物的排放量制定标准，并进行有效管制。《环境空气质量标准》是大气环境标准体系的核心，将环境空气质量功能区分为三类：一为自然保护区、风景名胜区和其他需要特殊保护的地区；二为城镇规划中确定的居住区、商业交通居民混合区、文化区、一般工业区和农村地区；三为特定工业区。对上述区域执行相应的一级、二级和三级环境空气质量标准。《大气污染物综合排放标准》作为较为重要的综合性排放标准，具体规定了33种大气污染物的排放限值。

（2）特别措施。第一，严格控制主要大气污染物的排放总量。依据《大气污染防治法》规定，将依法通过行政手段对总量控制区和两控区的指标进行控制，对大气污染物排放量进行核定并收费。

第二，对大气污染防治重点城市进行合理规划。依据我国国情，我国在短时间内基本不会改变以煤为主的能源结构。因此，《大气污染防治法》规定，国务院按照城市总体规划、环境保护规划目标和城市大气环境质量状况，划定大气污染防治重点城市，对大气污染防治实行重点控制。

第三，大气污染联防联控的实施。国务院办公厅于2010年5月发布了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，要求重点区域必须优化区域产业结构、完善区域空气质量监管体系。

2.防治机动车船排放污染

《大气污染防治法》在第32、33、34条，对在用车燃油质量、监督检查、使用和维修环节分别作出了规定。

3.防治废气、粉尘和恶臭污染

在防治废气污染方面，在回收利用可燃性气体和减少废气的排放上对工业生产作出要求；在防治粉尘污染方面，《大气污染防治法》第36、56条作出了关于除尘措施及净化处理的规定；在防治恶臭污染方面，《大气污染防治法》也作出了相关规定。

（二）我国《大气污染防治法》还存在的问题

《大气污染防治法》防治雾霾等大气污染的法律效果并没有完全达到预期效果，其原因可能是：

1.立法目的存在问题。《大气污染防治法》的立法目的之一是促进经济可持续发展，这使得该法无法满足我国空气质量保护的需求。若将经济发展与环境保护的诉求并列，那么二者发生矛盾时，一旦注重“先污染、先治理”之路，就会造成环境的不可逆转。

2.制度设置存在缺陷，保障措施缺少实际操作性。该法只从宏观方面作出了相关规定，并没有落实到切实可行的实施程序上，造成了制度的摆设性与空洞性。

3.对燃料商的制约不足。移动污染物质排放源若为劣质燃料，将会影响降低空气污染的目标进程，这是除尾气排放装置以外仍需关注的问题。

4.执行力度不足，处罚强度过低。对造成大气污染事故的企业事业单位，罚款的“起步价”为一万，最高不超过五十万元；比较来看，很多国家是采取“按日计罚”，时间越长，数额越大。这一做法值得在修法时借鉴，对于违法者的严惩，将会是对大气污染防治最好的推进。

5.没有规定对于受害者的损害补偿条款，此条款对于明确企业社会责任，维护社会公平具有重要意义。

（三）对我国《大气污染防治法》的完善

1.调整立法目的的价值取向。将保护公众健康、维护空气质量作为立法的根本目的写入法律。

2.重新划定总量控制区域。政府应当具体情况具体分析，跟据地理区域的特征而不是行政区域对空气污染物质总量控制区域进行划分。同时，我国可以参照美国清洁空气法，由国家专门单位对个别大型排污企业进行管理。

3.应增加燃料生产企业的责任。我国可以借鉴美国清洁空气法中的“功效全面一致”制度，增加燃料生产商的责任。

4.提高经济制裁的处罚力度。《大气污染防治法》应加强对违法排污行为的处罚力度，取消罚款最高限额规定，根据违法排污行为的恶劣程度给予不同的经济惩罚。

5.对于受害者的损害补偿，应给予相应的规定，从而维护社会公平，促进和谐社会的发展。

参考文献：

[1]中国气象学会.雾霾及其定义.http：///2011 xzt/201208 16/201208 16 01_2/201208160101/201209/t20120912_185010.html.

[2]中华人民共和国环境保护部.中国环境状况公报（大气环境）.2013.6.

[3]汪劲.环境法学.第二版.北京：北京大学出版社.2011.

[4]《中华人民共和国大气污染防治法》第四条.

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