甘肃农村义务教育负债现状\成因及对策分析

摘要：近年来，甘肃省农村义务教育面临着许多迫切需要解决的困难和问题，其中最为突出的是当前农村义务教育的负债问题十分严重，沉重的债务负担已成为阻碍农村教育发展的一大顽症。本文对甘肃农村义务教育负债现状及成因进行了分析，从而提出了解决当前社会条件下农村义务教育负债运行的对策。

关键词：农村义务教育；负债；甘肃省

一、甘肃农村义务教育债务现状分析

1.债务基数大、负债面广

甘肃作为西部欠发达省份，义务教育负债现象十分严重，不仅债务基数大，而且负债面广。一是债务数额庞大，2007年，全省农村义务教育负债总额已高达23.1亿元。有数据测算，全国的农村义务教育债务总额约为500亿元，尽管与全国相比，甘肃义务教育债务额仅占4.62％，但对于甘肃来说，这无疑是一个很庞大的数额。全省农村义务教育负债的学校有7288所，平均每个学校负债31.66万元；而在地方财政收入中，省级收入48.51亿元，市县收入92.41亿元，很明显，农村义务教育的债务总额分别占到省级和市县地方财政收入的47.62％、25％；全省农业人口人均负债128.62元，已占到农民人均纯收入的6％。二是农村义务教育负债面广。由表1可知，14个市州的负债面是100％；从全省的86个县区来看，负债面高达97.67％；从各市州所辖区域来看，除了兰州市辖区的农村义务教育负债面为75％以外，其余市州所辖区域的农村义务教育负债面均是100％。由此可见，甘肃农村义务教育的负债不仅数额庞大，而且负债面覆盖范围广，全省所有县区几乎全部负债。

2.地区间债务差异性明显

尽管甘肃14个市（州）普遍存在农村义务教育负债问题，但各地区间农村义务教育负债又呈现出明显的差异性。由表2可知，一是河西地区负债相对较低，属于低负债区。嘉峪关市是全省农村义务教育负债最少的一个市，负债额为0.0581亿元，仅占全省债务总额的0.25％；负债学校仅16所，仅占全省负债学校总数的0.22％。而该市的财政收入已超过4亿元，人均财政收入高达2175.8元。同时，金昌市的农村义务教育负债额也是比较低的，负债额为0.22亿元，仅占全省负债总额的0.95％；负债学校为150所，仅占全省负债学校的2.1％。总体而言，河西地区农村义务教育负债额相对较低，河西5市负债额所占总比重为22.07％。二是陇东南地区农村义务教育负债额较大。以平凉市为例，该市农村义务教育负债在全省位居榜首，债务总额达到4.01亿元，占全省债务总额的17.36％，已占到该市2005年财政收入的78.63％；平均每个学校负债118.29万元，是全省负债学校平均负债的3.74倍；全市农业人口人均负债203.7元，占农民人均纯收入的11.2％。平凉、庆阳、陇南、天水四地的债务占全省债务总额的41.95％。显然，农村义务教育负债率明显高于河西地区。三是农村义务教育负债在本地区间也呈现出显著的差异性。如图3所示：

尽管金昌市义务教育负债额较低，但在其所管辖的两县区中，金川区仅负债16万元，占0.74％，而永昌县负债额则高达2145.85万元，占到全市负债总额的99.26％；白银市的会宁县农村义务教育负债额占到全市的38.27％，比平川区高出30多个百分点；在张掖市的农村义务教育债务分布中，仅民乐县就占了40.77％，比山丹县高出32个百分点还强。可见，负债比重高的县区大多都是传统农业县，经济发展水平低，财政状况差。

3.债务用途的多样性

农村义务教育债务用途广泛，债务项目繁多，甘肃农村义务教育负债主要集中在以下7个方面，债务用途及债务结构分别如表4所示：

甘肃农村义务教育债务用途涉及普九欠债、危改欠债、超项目预算欠债、自建项目欠债、信息化建设欠债、拖欠教师工资及其他欠债7个方面。这些债务的生成，既有主观原因，又有客观因素。20世纪90年代中后期开始的“普九”及“两基”达标，以当时各县区薄弱的财力与中央较低的补助标准来看，距离任务的完成有较大的差距，但为“普九”、“两基”达标等任务的完成，各县区在无可靠财力支撑的情况下，普遍“举债普九”，形成了“低水平的普九、高负担的债务”的局面。加上近年来为加快教育信息化建设进程，各地通过借款、融资等方式新建微机室、语音室，购买微机等仪器设备，拟通过学生上机收费等方式抵偿借款、融资费。但由于伴随“一费制”的实施，允许收取的信息技术教育费有限，不足以补齐融资费，因此又出现新的债务。

4.国扶县和民族地区是农村义务教育负债的“重灾区”

尽管甘肃农村义务教育负债状况普遍存在，但在贫困县特别是国家级贫困县这种状况尤为严重，如表5所示：表中县区都属国家级贫困县，其农村义务教育债务数额庞大，已成为财政的巨大负担。会宁县的农村义务教育负债额已高达0.73亿元，是其当年财政收入的5.62倍；农业人口人均负债133.26元，占该县农民人均纯收入的8.5％；榆中县的农村教育债务总额已占其财政收入的98.7％，农业人口人均负债更是高达206.75元，比全省农业人口人均负债额的128.62元高出16.1％，是全县农民人均纯收入的11.1％，比全省平均水平高出5个多百分点；特别是舟曲县，农业人口人均负债高达263.61元，比全省平均水平高出20.5％，已占该县农民人均纯收入的20.42％，教育负债额更是县财政收入的6.2倍。同时，民族地区的农村义务教育负债也是居高不下。甘南州农村义务教育总负债1.81亿元，全州农业人口人均负债高达335.19元，是全省平均水平的2.61倍，为全省农业人口人均负债最高的地区，是其财政收入的1.52倍，占全省负债总额的7.84％。可见，国扶县和民族地区的农村义务教育负债总额已经成为制约本地农村义务教育进一步发展的瓶颈和影响本地经济发展的障碍。

二、甘肃农村义务教育负债成因透析

1.客观性因素分析

（1）现行的义务教育管理体制不利于农村教育的发展。据国务院研究中心的报告显示，在我国义务教育的投入中，乡镇负担78％左右，县级财政负担约9％，省地负担约11％，中央财政只负担2％。可见，分级办学的体制未能统一配置教育资源以确保全体适龄人口平等地享受义务教育，而是在单纯强调“发挥地方政府的办学积极性的”逻辑下，将农村义务教育的“义务”转嫁给了农民，将应该由各级政府共同承担的经费投入的责任转嫁给了乡镇和村民。其结果是，最弱小的农民和最弱小的乡级财政背负着最为沉重的义务教育负担，导致了农村义务教育债务的形成和农村教育发展缓慢，并使城乡经济差距在教育层面上扩散和放大。

（2）“以县为主”的义务教育管理新体制不适合欠发达地区农村教育发展。根据国家统计局的调查，2002年，在全国2070个县（市）中，财政收支倒挂县占总数的73％，其赤字总量则占其财政总收入的77％。普遍的赤字运行意味着大部分县的财政收入只够发放“人头费”。在此情况下实行“以县为主”的教育收费制度必然超出县级财政的负担能力，更何况一些县的教育支出可能超过县级财政收入。而且县级区域仍属农村，从乡镇为主到“以县为主”，只是在农村内部调整教育资金的汲取和分配方式，并不能从根本上改善农村教育的基础条件。

（3）现行的财税体制也不利于农村教育的发展。1994年分税制改革以后，我国财政收入分配格局发生了变化，中央和省级财政收入的比例上升，基层地方政府财政收入的比例下降。按照“一级政府、一级财政”的原则，县乡两级政府的财政收入在国家财政总收入中所占的比例90年代中期以后始终只有20％左右，从1993年的33.4％下降到1996年的21.3％，目前也大体维持在这一水准，而两级财政所承担的农村教育经费公共投入的部分却一直在80％以上。与此相对，中央财政收入的比例则从22％上升到2002年的54.9％，加上省级和地市级财政的份额，县以上三级财政收入所占的比例高达80％，但是承担的上述投入部分却不到20％，出现了严重的财权和事权不对称的现象，根本上不利于农村教育的持续发展。

（4）费税改革对农村义务教育发展的影响。据相关资料显示，在开始费税改革试点的16个省份中，仅当年新欠教师工资数就达18.80亿元，占全国拖欠数22.87亿元的82.20%，也就是说，全国主要是这16个税费改革试点省份还在拖欠教师工资。1999年甘肃农村教育经费附加收入是1.9亿元，2003年甘肃农村教育经费附加收入是0.05亿元，费税改革后减少97.4％。

2.主观性因素分析

（1）对国家农村义务教育政策理解的偏差。政策上的误导也是导致农村义务教育债务形成的重要因素。国家“普六”“普九”的主要目标是提高中小学入学率，减少辍学率，减少青壮年文盲。其根本宗旨是提高全民的素质，而不是单纯地改善教育设施。改善中小学教育环境是长远之计，不是“普六”“普九”的主要任务，国家也不可能倡导在“普六”“普九”期间，短时间内集中人力财力大兴土木搞校舍建设。但长期期待改造校舍的愿望企图在实施国家颁布的新政策的过程中全部实现，造成了把普及义务教育的重点放在改善教育设施上的误导。

（2）缺乏教育规划和教育财政投资的绩效评估机制。一方面，教育事业规划与资金需求预算分离。在现实中，不仅在学校层次，甚至在县、乡管理层次，教育事业规划(以学校新建和扩建为主要内容)常常不包含资金需求计划，这就导致了教育事业规划可能脱离地方财政的现实。另一方面，未建立教育投入行为的问责制。一是地方政府未能兑现其资金投入的承诺;其次，在学校依靠自身筹资的过程中，学校财政行为严重缺乏规范。当前，对于学校自我筹资项目的建设规划和资金筹措方案，缺乏严格的审查程序，尤其是从财政角度进行的审查。地方财政对或有负债约束软化，举债的决策主体、偿还主体及投资失误的责任不清，而领导干部任期制和追求短期政绩，也加剧了教育或有负债不断产生和膨胀。

（3）缺乏信用观念及各种名目繁多的检查。一方面，地方农村义务教育形成目前的负债现状，与信用观念淡薄有很大关系。教育机构对地方教育负债存在侥幸心理，认为一旦出现支付困难，政府会出面解决，因而地方政府对地方教育或有负债可能转化为现实财政危机的认识仍不足。另一方面，检查不断，无形中也增加了学校的债务。时下，各部门对农村中小学的检查名目繁多。诸如，行风检查、综合治理检查、财务大检查、德育工作检查等；此外，纪检、监察、城建、审计、卫生防疫等部门也分别对学校进行检查，这些检查有的是省级的检查，有的是市、县、镇三级的，不同部门和不同级别的部门每年常分别做一些检查，这不仅加重了学校的应酬负担；而且在检查中如一旦发现学校有违纪违规行为时，常不分清红皂白大罚其款，因此，名目繁多的检查加重了农村学校的经济负担。此外，金融制度不健全，银行盲目放贷也是导致债务形成的重要因素之一。

三、甘肃农村义务教育负债运行问题的一些对策建议

（1）清理学校资产和负债。一是清理学校固定资产和负债，对房屋、建筑物、仪器设备等进行登记造册，重点要摸清危房情况，尤其要把中小学布局调整后，调整出的教学网点校舍纳入清理工作中，对学校资产进一步明晰产权，防止资产流失。二是清理核实农村中小学校债务、欠发工资和其他债务，摸清债务来源、性质和使用情况，尤其要掌握负债资金是否用于学校，分清责任，明确偿还债务的主体。

（2）严格债务管理。一是按照锁定债务，分校建立债务明细台账，对各类有息借款、工程欠款等债务进行重点监管，定期通报学校以利债务增减。二是加强学校财务监审，监管支出，监管债务。三是严格内部监督，包括财政部门对教育部门、上级部门对下级部门、立法机构对教育部门的监督等。

（3）积极构建以中央财政投入为主的义务教育经费投入保障机制。现行农村义务教育财政体制政府分担主体的重心仍然过低，对于甘肃这样的欠发达地区，经济薄弱，财政拮据，县级财政本身处于亏空状态，缺乏足够的财政收入来源提供给农村义务教育。中央政府要加大对贫困地区的转移支付力度，数额应当至少与税费改革前的教育费附加和教育集资收入持平，建立中央政府对义务教育的主渠道投入，而对国家级贫困县、少数民族地区义务教育阶段的学校建设、危房改造、公用经费、教师工资、“两免一补”经费应由国家财政全额予以补充。

（4）拓宽农村义务教育经费来源渠道。一是中央财政加大对甘肃的转移支付力度，调整升级财政支出结构，不断加大对教育的经费投入；二是继续实行非义务教育阶段成本分担机制，逐步提高非义务教育阶段学校收费标准，使财政经费不断向义务教育倾斜；三是国家还可以尝试通过征收教育税，发行彩票、教育债券，多种渠道进一步拓宽教育经费来源；四是可以动员和鼓励那些现事业有成、经济相对宽裕的毕业人士为母校分忧，为家乡出力，为化解农村义务教育负债矛盾筹措资金。

参考文献：

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[2] 李昌平.农村教育负债谁之过[J].中国改革农村版，2003（10）：18–21.

[3] 刘志俊，韩春景.地方教育或有负债的成因及解决对策[J].财会通讯，2006（5）：32–34.

[4] 谢海琼.农村义务教育负债与化解的思考[J].当代教育论坛，2006（5）：38–40.

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