浅析欧洲公私合营(PPP)市场及其模式的演变

计划的国家（如英国）曾试图将相关方法和文件标准化，以便提高效率。然而，由于经济压力和政局变化，加上多变的金融市场和区域经济优先安排，我们发现PPP实施方式已经发生了重大变化。这些变化包括尝试吸引非传统的资源参与融资和创造出适应未来变化的模式。本文将探讨这些问题。

1 PPP基本原理

一般来说，PPP模式变革的主要驱动力在于提升“物有所值”，确保政府部门受到资金限制的公共基础设施项目能获得资金。采用PPP模式，在工期和预算范围内交付项目所取得的良好业绩增强了人们的信心，认为PPP比传统的公共部门采购模式更有效率。英国在过去12年签署了700多个PFI项目合同，只有少数几个项目失败。尽管如此，PPP在英国受到日益严格的监管和挑战，而在世界其他地方却快速发展。英国面临的挑战饶有兴趣，很可能导致新的模式的产生，这会对世界上其他地方PPP项目的实施产生影响。

2 PPP模式的演变

从传统意义上讲，PPP项目往往聚焦于具有最大经济效益和最少政治阻力的基础设施。这就是交通运输项目占多数的原因（以葡萄牙、西班牙、法国、英国和美国为例），其次才是社会公共基础设施项目，如学校、医院、其他公共居住类型项目。一旦这些大项目定下来，焦点就集中在学校或医院等实施计划。由于有内在的灵活性的要求，PPP项目越来越困难，这也为满足物有所值的要求带来了挑战。

2.1地方改善金融信托（LIFT）和LEP（地方教育合作）模式

在英国，开发了（两种）复杂的模式：即在保健领域的LIFT（地方改善金融信托）和在教育领域的LEP（地方教育合作），以满足灵活性的要求。这些模式集中招标采购带激励性付款的投资方案，而私营和公共部门签署战略合营协议。在过去十年，LIFT模式在项目实施上非常成功，参与方包括87个初级保健信托公司和78个地方政府。47家LIFT公司投资了15亿英镑，开发了超过225个一体化社区。

用于“BSF（为将来建设学校）计划”的LEP模式是地方政府、私营公司和BSFI（为未来建设学校投资基金，即BSF计划的资金部门）之间的十年战略合作。

然而，由于私营方作为项目的管理者和工程潜在实施方，存在潜在的利益冲突，LIFT和 LEP受到了批评。英国政府为了支持开发新方法，现在已经明显地消减了BSF计划。

2.2本地资产支撑工具（LABV）模式

最近出现了另外一个新的模式，即LABV（本地资产支撑工具）。在这种合作模式下，公共部门提供土地和（或）不动产资产，私营部门负责开发和管理不动产，双方共享利润。在经济活跃时期，这种模式非常奏效。典型的结构是：公共部门和私营部门按照50：50比例设立LABV公司实体，双方联合经营15年。

为了取得成功，LABV项目需考虑商业上可行性。项目要讲求经济性，实用性，能产生利润，给合伙人提供足够的回报。由于比PFI更简单，LABV项目能更快实施。

过去几年LABV项目数量比较稳定，该模式也在灵活性和市场适应性方面不断进行改进。现在主要应用在卫生保健、教育、重建、补充保健和能源领域。它是对僵硬的PFI结构模式进行的自然而然的改进，提供了一种更为平衡的合作模式。从本质上讲，这是风险分担而不是风险转嫁。其中一个最大的优点是商业合作模式可以定制，这与僵化的、一成不变标准模式（如传统的PFI模式）不同。

2.3苏格兰PPP模式

2.3.1无利润分配组织（NPDO）模式

在苏格兰，有一种适应苏格兰特定行政要求的特殊的PPP模式，即NPDO（无利润分配组织）。它与传统的PFI类似，区别是慈善信托机构持有极少股本金。履约风险不由股本金投资人承担，而是转移给贷款人。这种模式最初用于学校项目，现在应用更加广泛（如在教育领域）。NPDO是传统的PFI模式的替代方案，政府部门可以让干系人更多参与项目的运作。通过限制私营部门的最高回报，能让政府获得民意支持。在负面风险得到充分识别和有效分担后，这种模式运行良好。

NPDO模式特点是项目公司没有股东，只有高级和次级债务贷款人。项目公司产生的剩余利润都交给特别设立的慈善机构，不分配给股东。次级债务的贷款人获取限额利息，和慈善机构指定的独立董事和干系人董事一样在NPDO拥有席位。

2.3.2.苏格兰中心（HUB）模式

苏格兰的PPP模式主要是HUB，即公共政府部门机构和当地的信托公司共同组成联营体来完成项目。这种模式与LIFT模式类似，区别是：地方政府在合资公司中是地位平等的股东。HUBco（项目公司）由地方政府股东和私营部门开发商股东组成。根据项目具体情况，项目可以采用公共资金设计建造，或者采用项目融资特许经营协议，政府部门和私营部门股东共享投资回报。这种模式实施的公共基础设施包括：教育、社会保障、住房、特需房、住宅和图书馆。每一个HUBco可望在社区基础设施和社区服务项目实施上实现战略性、长期规划发展。

2.4基础资产监管（RAB）模式

基础资产监管（RAB）模式已经得到有效利用，主要用于管理公共基础设施（电、煤气、水）和铁路领域的投资。它作为PPP项目潜在模式，现在正在评估中。从本质上讲，这种合作模式可以实现项目履约、风险转移和资金成本回收。在RAB模式下，投资者的回报受到独立监管人的监管，投资成本通过在运营期间向消费者收费而收回。一般而言，每五年就要对收费价格进行评估，对资产原值、融资成本、投资回报进行审核，重点在于保存资产的价值。为了使这种模式适应PPP市场，对项目资产或者组合资产的管理和采购交给私营部门，通过由独立裁判员监管的使用者付费体系，私营部门得到支付，这样确保有效地竣工并控制投资者回报。因此，与传统的PPP模式不同，采购由产权人组织实施，但是回报受到监管。大范围采用这种模式做PPP项目可能比较复杂，尤其考虑到伦敦地铁PPP采用类似模式出现了问题。据说，意大利收费公路模式为，特许经营权受让人承担了交通流量风险，而在某些情形下，特许权受让人可以根据交通流量要求调整通行费。RAB模式可以降低交通流量不确定的风险，有效地平衡不同特许经营权路段之间的履约情况。一个显著的特征是对利润进行了限制。

2.5海上输电运营商（OFTO）模式

PPP模式发展中出现了一种有趣的结构，即签发输变电产权和管理营业执照，而这个项目由英国海上风力发电开发商建设。第一轮招标涉及九个项目，总值大约11亿英镑。作为购买海上风力发电机输电设备和持有海上输电执照进行运营的回报，中标人将得到20年受监管的收入现金流。海上输电公司/运营商（OFTO）拥有和运营发电机海上连接点和岸上电网连接点之间的输电设备。收入现金流与零售物价指数相联系，计算依据为建设资金的投资回报与项目融资、运营与管理的日常成本。在授予营業执照期间，不进行自动定期价格评估;收入不与发电量挂钩，而与设备的可用性挂钩。在运营期间，基于设备运行情况的激励和罚款、输电线路增容、某些可预见但不确定的费用（如退役和租赁费用）的转移，可以对收入现金流进行调整。

所以，除了传统模式外，还有很多变量。展望未来即将使用的模式，越来越受到贷款人的限制条件和要求以及他们想要承担的风险的影响。

基于当前资金受限的市场，PPP模式开发的一个主要问题是如何将贷款人的需求和项目潜在风险相匹配。项目在施工期由于风险高，例如，在没有第三方担保的情况下，多边投资机构或者养老基金不愿出资;然而，项目施工期结束后，被认为风险较低，可能吸引更多的贷款人。在法国，这个问题最近得到解决，法国政府对施工期的出资进行担保，在施工期结束后担保解除。这种刺激市场务实的方法值得其他国家借鉴。

2.6欧洲城市可持续联合发展基金（JESSICA）模式

欧洲城市可持续联合发展基金（JESSICA）是欧盟发起的倡议，旨在促进欧盟凝聚政策更加有效和可持续发展。JESSICA是基于欧盟、EIB、欧洲开发银行、欧洲委员会开发银行之间建立的合作机制，支持城市可持续发展和重建的投资。项目包括住宅项目和城市基础设施改造项目。该倡议力图增加金融工程工具的使用，使得欧盟成员国使用一些欧洲结构基金拨款，对循环基金（而不是一次性拨款融资）投资。这样做可以循环使用金融资源，以便提升和加快城市区域的投资。这种投资可以采用股本金、贷款和/或担保的形式，通过城市开发基金实施项目;如果需要，可以持有基金。

2.7税收增量融资（TIF）模式

TIF（税收增量融资）是英国基础设施融资中一个相对较新的概念，虽然它在美国已经有效地利用并为社区和再开发项目融资。它是一种公共基础设施的融资方式，能启动地方政府可能负担不起的重建项目。它利用未来税赋得到的额外收益，来为能创造效益的重建项目提供资金。在英国，TIF使得地方政府能从公共工程贷款委员会借款，来为前期基础设施项目提供资金，而私营合作方为后续的商业开发提供资金。地方政府通过商业开发获得更多的营业税，从而偿还债务。例如，改造交通基础设施有助于开发工业园，后续投资导致税收的增加。

TIF是重建领域一种有效的方法，但它不是没有风险。地方政府在项目开发的前期是风险的主要承担者，任何外来贷款人都有赖于市场和未来税收的提高。与社会基础设施项目（如学校或住宅）相比，它更适合经济基础设施项目。

为了获得所需要的融资额度并满足PPP项目长期融资的需要，需要找到开启养老基金和保险市场资金的途径。这些市场受到限制，原因是缺乏对施工风险冒险的欲望和缺乏人力资源来处理交易。一旦找到处理这两个问题的途径，则有可能开启巨额资金的通道。

途径之一是引入夹层债务，这可以有效地提升对交易全面风险预测能力。哈德良长城资本公司就是一个专门为处理这一问题而设立的私募基金。它和英杰华及EIB建立了战略合作关系，可以提升高级债务融资能力。

人们越来越多使用初级债务融资，转嫁风险，债券融资可以满足要求。过去，债券市场融资主要依靠现在已经倒闭的单一险种的保险公司。PPP项目传统上信用评级低，为次投资等级。然而，如果信用能上升到投资等级（如A-），那么可以实现大量债务融资机会。

2.8资产证券化（FCT）模式

在法国目前正在探索一项开启更多机构投资大门的有趣的工作。方案是创造证券化的工具（资产证券化或FCT），来专门实施法国的PPP项目。该方案旨在鼓励法国和外国的机构投资者来投资。如养老基金和保险公司，他们认购FCT发行的债券来投资。FCT自身分为不同的类别，每一类别专门针对一个特定的PPP交易。从结构上讲，FCT获得类似于主权或者准主权债务的应收款。FCT将涵盖PPP债务的80%，将私营投资者的一些PPP风险转移。

在西班牙，问题处理的方式略有不同。国有信用评级机构ICO发行一种基础设施基金（即FESInfraestructuras），在PPP项目公司投资10%-49%的股份，并提供次级债务融资。每个项目提供资金最低金额为1000万英镑，最高金额为1亿英镑。这可以作为一种催化剂，吸引高级债务贷款人出资而改变项目风险特征。而且，有些国家（如俄罗斯）意识到政府需要对大型基础设施提供有力的支持，政府拨款就是一个证明。事实上，俄罗斯最近已经宣布成立一个封闭的直接投资基金，旨在与私人投资者共同投资开发项目。它将由联邦政府出资，提供大约100亿英镑的资金。

英国政府已经宣布成立一家绿色投资银行（GIB），政府提供30亿英镑的资金。GIB在2012年运营，重点是为私营部门投资“绿色”项目发挥杠杆作用。

从中期来看，公私合营项目需要政府在提供资金支持方面更加积极主动，更多使用多边银行资金，需要长期投资者（如养老基金和保险公司）更多参与，转移项目风险，让人们更多使用债券市场。

3资金来源

PFI和PPP项目历来过度依赖银行机构和单一险种的保险公司来承担施工期风险。在资金流动性良好的情况下，这种方式很有效;但是由于单一险种的保险公司倒闭，情况发生了变化，很少有银行愿意承担项目风险或提供长期融资。因此，急切需要将市场开放给多边金融机构、养老基金、保险公司等。

欧洲投资开发银行（EIB）是一个重要的融资机构。过去20年以来，EIB扩大了PPP项目融资的地理和行业领域，成为欧洲PPP项目最重要的融资机构之一，为超过120个项目提供了融资，投资额超过250亿英镑。EIB提供了很多与PPP市场有关的贷款，其中包括：

跨欧洲网络（TEN）交通项目贷款担保投资，承担TEN项目早期运输收入现金流不足的风险。通过夹层债务的形式，提供了20%的高级债务。

股本金融资，随后在基础设施项目投资中参与股份。这包括玛格丽特基金，项目涉及交通和可再生能源领域。

4未来展望

显而易见，不存在“一码通吃”的模式，任何模式都要根据项目所面临的政治和经济环境来定制。未来成功的模式的主要要求如下：具有内在灵活性，采用流程化的采购程序，在风险转移方面实事求是，考虑到融资市场的需求。这无疑会促使公私合营计划制定和实施变得更好。

参考文献：

[1]梁勤星. 我国绿色金融发展路径探索——以四川省为例（四川省金融学会课题组 ）[D]. 西南金融，2018.

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