论规范和优化财政转移支付分配方式的有效措施

摘要：财政转移支付的分配方式规范与否、资金分配有无科学的依据和公平合理的标准，直接关系到转移支付制度和政策能否产生预期的效果。针对我国目前财政转移支付分配存在的问题，必须采取有效的对策，规范和优化转移支付的分配方式。

关键词：财政；转移支付；分配方式；支付体系；支付结构；绩效

中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）05-0-01

财政转移支付是以国家各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，各级政府之间以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，在既定的职责、支出责任和税收划分框架下财政资金的无偿转移。我国现行财政转移支付主要以纵向转移支付为主，存在分配项目过多、结构不合理、分配安排不规范等问题。财政转移支付的分配方式规范与否、资金分配有无科学的依据和公平合理的标准，直接关系到转移支付制度和政策能否产生预期的效果。因此，需要从如下几个方面入手，采取有效的措施，规范和优化转移支付的分配方式。

一、建立规范化的地方财政转移支付体系，进一步优化财政转移支付结构

针对各省级、市级、县级政府辖区内存在的横向财政失衡问题，可以延续中央对省级财政的做法实施地方政府上下级财政间的一般性转移支付，并赋予其促进实现辖区内财政或财力均等化的功能，建立规范化的地方财政转移支付体系。增加一般性转移支付规模和比例，加大对中西部地区转移支付力度，优先弥补禁止和限制开发区域的收支缺口，推进主体功能区建设，积极扶持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展。分类规范专项转移支付项目，进一步提高转移支付资金使用效益，充分发挥好一般性转移支付和专项转移支付各自的功能作用。特别要针对目前基层财权小、事务多的现状，加大财力下沉和财权下放，大幅提高一般性转移支付的规模和比例。财政部要制定出提高一般性转移支付比例的目标计划，并就目标完成情况在每年的预算（草案）、预算执行和决算报告中向全国人大报告，接受人大的监督。

二、清理整合项目，大量减少转移支付项目，合理使用转移支付分配方式

对确定为一般性转移支付项目的不得限定用途，全权由地方财政统筹安排；专项转移支付的分配要突出重点，仅对涉及重大国计民生的事项设立，坚决取消无足轻重的零星专项，严格控制专项转移支付项目的设置，对分配到项目单位的专项拨款加强监督管理，定期组织检查和评估，彻底改变专项转移支付项目分散繁杂的现状；要合并减少转移支付项目，对转移支付项目进行定期重审和更新，对一些较小的一般转移支付项目，可以采取系数调整方式将其并入均衡财力转移支付。

在明确划分各级政府的支出责任基础上，逐步做到属于地方政府的事务，其自有收入不能满足支出需求时，中央财政原则上通过一般性转移支付给予补助；属于中央委托事务的，中央财政通过专项转移支付足额安排资金，属于中央地方共同事务和支出责任的支出，要明确各自的负担比例，合理使用转移支付分配方式。

三、进一步完善财政转移支付制度，大力规范转移支付分配秩序

进一步完善财政转移支付制度，有效平衡区域之间的人均财力，减少税收返还，可考虑将减少的税收返还部分用于增加一般性的转移支付。作为一种有条件补助形式，专项转移支付在调控经济优化地方财政支出结构，引导地方财政资金投向国家重点支持的事业等方面，具有一般性转移支付无法替代的作用，因此，需要进一步重视专项转移支付的效用和监督管理。尽快调整专项转移支付中的地方配套制度，提高专项转移支付资金的效率，对归属于中央政府的职责，应取消地方政府的配套，而属于地方政府支出责任范围的，应取消中央政府的专项转移支付。要在遵循经济发展规律和测定的基础上，分领域、分阶段地提高均等化水平，以降低改革成本，减少改革失误。

每项转移支付均应制定管理制度，规范转移支付制度意味着提高分配的透明度。转移支付的分配必须改变决策主观、操作模糊的做法，制度设计要保证资金分配公开、公平、公正，及早下达资金预算。对一般转移支付资金的分配要严格通过公式测算，公式设计、方案、指标选择要科学合理，公开透明；对专项转移支付资金的分配要制定明确的资金使用绩效目标，要规范项目申报条件和评审过程，确保程序公开和机会均等，要加强对专项转移支付资金使用效果的跟踪检查，并作为次年的分配依据，保证资金使用效果。

四、实现转移支付分配向绩效导向型转变

财政转移支付最终会表现为财政资金的使用。转移支付的分配应当以绩效水平为最终归宿，在关注支出和投入的同时，更要关注产出和绩效问题。转移支付资金使用者需要为转移支付主体和公共支出的受益者就资金的完整性和绩效负责。转移支付的设计应当为正确的财政管理提供激励而不是鼓励无效率或低效率的行为。建立财政转移支付正向激励机制的途径，应该是保持转移支付规模与结构的合理性，使分配方式公正、透明、恰当地运用配套补助的方式，使配套补助既能够引导地方政府的责任意识和具体参与，也不至于增加地方政府的边际负担水平。

五、完善政府间财政转移支付制度中的机构设置

我国转移支付的实施主体不仅包括财政部门，也涉及民政等多个其他政府部门。掌握和分配转移支付拨款的单位有财政部的一些专业司局，也有中央部委。针对这种多头管理，权责不清的状况，要完成各级政府间复杂的财力转移支付，特别是确定和调整中央与地方政府的转移支付关系，必须有一个专门的决策和执行机构来具体负责，进行转移支付方案的确立及资金的拨付，从而提高转移支付效率，降低监督管理的难度。因此，应当由中央政府组建的专门机构行使其职能，该机构应由两部分组成，一是专门委员会，二是设在财政系统内部的执行机构。

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