地热资源的法律性质及其规制探析

[摘 要]地热是一种新型的清洁能源，许多国家都对其进行了专门立法，以推动循环经济的发展。分析矿产开采权的形成与发展，对比国际地热资源的立法实践，可知地热开采权是一种他物权，是国家所有者权益的经济体现。我国地热资源的广泛开发，与当前地热、矿产资源的必要法律制度的缺失、地方性规章与法律、行政法规冲突等情况形成了对立。在我国《矿产资源法》修订的基础上，有机、协调地制定统一的《地热能法》，是消除地热资源利用障碍的有效法律手段，符合国际新能源法律规制的趋势。

[关键词]地热资源；他物权；矿产资源；生态经济；特别法

[中图分类号]D912.6 [文献标识码]A [中图分类号]1674-6848（2011）05-0079-08

[作者简介]袁华江（1972—），男，重庆人，北京市律师协会自然资源法律专业委员会委员，注册律师，主要从事自然资源法律实务与研究。（北京 100020）

Title: Analysis on Legal Property and Regulations of Geothermal Resources

Author: YUAN Hua-jiang

Abstract: Geothermy is a new kind of clean energy. Many countries have special legislations for geothermal energy to promote the development of circular economy. With the analysis on the formation and development of the mineral rights and in contrast to the international legislative practices of geothermal resources, we can reach a conclusion that the geothermal mining right is a kind of other property rights, which is an economic reflection of the state ownership interest. The wide exploitations of geothermal resources in china have formed the opposition to faultiness of the necessary legal system of the current geothermal and mineral resources, and conflicts between local rules and laws and administrative regulations. On the basis of the revised edition of Mineral Resources Law, making a unified Geothermal Resources Law organically and harmoniously is an effective legal means to eliminate the obstacles in the utilization of geothermal resources, which is also in line with the trend of legislations about new energies.

Key words: geothermal resources; other property rights; mineral resources; ecological economy; special legislation

地热，是存储于地球内部的热能。地球内部的热能是基本热源。要形成具有开发价值的地热田，必须有较高温的热源集中于地壳浅部，以提供充分的热能。而促成热源局部集中或异常地温梯度的原因，实际上与地壳板块运动有密切的关系。对此，地热和水文地质学家、中科院院士汪集旸先生认为，狭义上说，地热能是指封闭在地球中距地表足够近的距离内，并可被经济开采的天然能源，固又称为地热资源。放射性元素衰变所释放的能量是地球内热的主要来源，另外还有重力分异热、潮汐摩擦热、化学反应热等。尽管这种热量分布在辽阔的地球表面，人们浑然不觉，但地球表面每年流出的热能约相当于全球电能消耗的44倍，相当于20世纪70年代末全球煤、石油、天然气总耗量的3～4倍。①

地热发电是地热利用的最重要方式，其原理和火力发电相同。地热发电的成本很低。根据2001年国际地热协会的分析，地热发电成本为0.02～0.10美元/千瓦时，而风力发电成本为0.05～0.13美元/千瓦时，地热发电的成本仅为风力发电成本的一半左右。地热资源的应用还体现在供暖、农业、医疗等领域，是世界各国公认的清洁能源之一。

与煤炭、石油和天然气等传统的化石能源相比，地热能具有清洁、环保、就地取用等优势，但地热并非是可再生、永久循环的资源。地热田中的地热流体通过优化的“热储工程”进行开发，其中的热能量和质量将会在一段时间过后失去平衡，其能量、质量和相关参数也将随之衰减。因此，国际上和我国现行规范规定，高温地热田服务年限为30年，中低温地热田服务年限为100年，超过这些年限后，地热田的出力将达不到设计要求，可采储量将逐渐消耗，由此可明显看出地热资源是一种耗竭性资源。所以只有深刻认识地热资源的再生性、耗竭性和开发利用的两重性，才能把节约资源、保护资源和环境放在重要地位，才能使地热资源可持续利用。

我国地热资源丰富，全国主要沉积盆地距地表2000米以内储藏的地热能，相当于2500亿吨标准煤的热量，但地热资源作为能源矿产被人们所认知不过30年的历史。这一新型矿种被列入《矿产资源法》的矿产资源目录，是经过了长期的开发实践和科学论证的。1969年，我国在广东丰顺利用90℃的地热流体建成了有史以来第一座200千瓦的地热试验电站，随后在湖南宁乡、江西宜春、河北怀来、辽宁熊岳等地建成了50～300千瓦的地热试验电站；1976年，又在世界屋脊西藏羊八井海拔4300米的盆地，建成了140℃～150℃的高温地热电站，目前装机已达2.5万千瓦，年发电1亿度以上，占拉萨电网发电量的45%以上，为西藏社会经济发展、人民生活质量的提高作出了重要贡献。同时，理论也充分证明了地热可以作为能源矿产资源进行开发利用，它近有实效、远有前景。②目前，我国已基本形成以西藏羊八井为代表的地热发电，以天津和西安为代表的地热供暖，以东南沿海为代表的疗养与旅游，以华北平原为代表的种植和养殖的开发利用格局。

一、地热资源开发是一种他物权法律行为

（一）地热的能源矿产、国家所有权属性

经济的发展总是伴随着自然资源的消耗而进行的。在人类获取资源或能源的同时，也要为这种占有或取得付出经济对价。而体现资源价值的市场价格随着资源的耗竭而上涨，获取资源的代价亦会相应增加。“无论什么样的社会制度形式，都必须承认有限的、会枯竭的资源都具有价值。因此必须以这样或那样的形式给资源确认价值量，以便限制消耗和给予保护和关心”。③世界上绝大多数国家都以宪法或特别法确立了矿产资源的国有制度。1962年，联合国大会通过《关于自然资源永久主权的决议》，确立了主权国家对本国自然资源的自由处置原则。1972年，联合国环境规划署将自然资源定义为：“在一定的时间条件下，能够产生经济价值、提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。”地热作为能源矿产正是随着传统化石能源的耗竭而被各国纳入制度化、法治化范畴的。

自然资源在向资源产品的转化过程中，凝聚了人们的勘探、开采、资金与技术投入等有形与无形的劳动，这个转化过程不仅提升了赋存于地球的自然资源的经济价值，也使自然资源的权能随其向资源产品的过渡发生了分离、转移。国家基于所有权者的法律地位向矿产资源开采者收取权利金作为自然资源耗竭的补偿，而矿产资源的投资者则获取了采矿权，进而取得了资源产品的所有权；矿产资源开发当中流转的是国家资源所有权的占有、使用、收益权能。

目前，大多数国家已立法，明确地热作为能源矿产归国家所有。

《加拿大哥伦比亚省地热资源法》规定：地热资源属于政府所有，任何开采或利用行为、进行地热勘探、进行经营或服务必须根据该法第12条向省政府申请地热钻井许可证，持证人拥有专属权但必须支付权利金。在采矿权的出让程序上，该法要求必须公开进行招标，否则其自然资源部长不得授予许可证，地热钻井许可证有效期为1年，但可延长至7年，最多只能延续7次。

《肯尼亚地热资源开发法律规则》规定：地热资源归属政府所有，开采许可证有效期最长为30年，延长期不超过5年，每年年底前3个月支付当年租金。

新西兰1991年《资源管理法》将地热确立为国家的一种清洁能源矿产，实行牌照管理。

几内亚1995年《矿业法》规定：位于地表和地下的矿产和化石物质，以及地下水和地热资源均归国家所有。

波兰《地质和采矿法》规定：除卤水、热泉水及医疗用地下水之外，其他地下水不得作为矿产。所有矿产的采矿使用权的设置由国家财政部负责。

《法国矿业法典》第3条专款规定了地热资源，将其划分为高温地热矿床、低温地热矿床。低温地热矿床的开采许可证由各省省长授予，有效期3年。高温地热矿床开采许可证由投资者向法国矿业委员会申请，有效期最长3年，可延长2次，每次最多3年。

哥伦比亚2001年《矿产法》规定：任何矿产资源，无论在地表和地下，无论任何自然状态，包括地热能资源，均为国家所有，无论其土地为公共、私人部门、集体或组织所有。

1992年，我国地质矿产部《关于地热资源按矿产资源管理的复函》正式明确：地热资源是矿产资源的一种，属能源矿产类，地热资源应由矿产资源法调整，地下淡水则由矿产资源法和水法共同调整。我国《矿产资源法》和《宪法》均规定矿产资源归国家所有。1998年国务院发布《矿产资源开采登记管理办法》的“审批发证矿种目录”中的第7类矿产资源就是地热。

（二）地热资源开采权具有他物权属性

用益权是一种从所有权中分离出来的他物权，是基于所有权主体的物而形成的可产生收益的权利，而且，获取这种权利项下的收益是此类用益权的行为目的。他物权的形成是随着人类对自然界物的利用方式及对物之经济价值的认识的进步而逐步形成的，在它产生的初期就是法律对自然界物的利用制度的确立。地热作为一种集热、矿、水一体的清洁能源、矿产资源受到了各国的普遍重视，与风能、太阳能一道被列入立法保障的范围，并确立了地热开采许可制度。但与风能、太阳能等清洁能源不同的是，后者不属矿产资源，其作为可再生循环能源是一种公有开发资源。

矿产赋存于土地是一种自然状态，世界各国的立法除美国等少数国家外，基本都确立了矿产不依附于土地的所有权而独立存在的制度。如《德国民法典》第905条规定，土地的所有权可以延伸扩展至地上或地下无限制的空间。如此一来，土地所有权人当然地享有对蕴藏矿产的处置权利，矿产的开采与否、如何开采等事宜均属土地物权拥有者的自治范畴，他人不得非法干预。“在矿产的勘探及挖掘问题上，德国人也制定了采矿自由的政策。矿藏是否开采任由土地所有权人处理，土地所有权人也可以把采矿权依民法出让限制物权的作法出让给他人。在民法典生效后相当长的一段时间里，德国对矿藏的开采就是按照这一原则处理的。如果国家没有制定矿藏法，那么这一现象可能还会继续下去。”①

1804年编纂《法国民法典》以及1896年制定《德国民法典》的时期是两国资本主义经济极速发展的时代，处于自由资本主义阶段，自由竞争成为推动财产私有、契约自由、意思自治的中坚力量；但在19世纪末20世纪初进入垄断资本主义阶段后，国家的经济职能开始重新被当政者重视，并开始主动追求对社会经济的调控。随着德国经济的发展，矿产资源的战略与经济意义凸显，此前奉行的采矿自由的政策与国家对经济发展的调控、引导发生了冲突。于是，“德国放弃了采矿自由的政策，建立了矿藏的国家主权制度，在不放弃土地私有制和部分矿藏的私有制的情况下，建立国家对部分矿藏的国有制和开采的政府批准制度……1980年3月德国制定了统一的矿藏法……产生了德国不动产所有权的一种特殊形式，即矿场所有权……但却与其他的不动产所有权在权利的取得方式上、权利的行使方式上有很大的区别”。②

因此，矿产资源开采权是一种典型的他物权，它是各国经济发展的必然产物。

自1978年我国全面实行改革开放至1986年，在国家经济不断发展的背景下立法颁布了《矿产资源法》，确立了矿业权制度。2007年施行的《物权法》正式在国家法律层面建立了用益物权制度，规定：“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”；“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”故此，地热资源开发适用于我国的《矿产资源法》和《物权法》。《关于地热资源按矿产资源管理的复函》作出规定：“地热资源属国家所有，根据矿产资源法的有关规定，其所有权不因其所依附的土地所有权或使用权的不同而改变。国家对地热资源及伴生资源实行综合开采、综合利用、有偿开采”；“所有开发地热能的行为属采矿行为。开采地热资源必须按照国家和省（区、市）采矿登记管理办法的规定申请采矿登记，领取采矿许可证，取得采矿权，方可开采。”这些规定是对地热开采权他物权性质的诠释。由此，我们可以清晰地看到，采矿权是一种国家为实现矿产资源的开发配置而从其所有权衍生出来的“特殊”用益物权，这种特殊性表现在采矿权的价值定位和矿产资源利益分配上。法律既要保护采矿权人的利益，亦要兼顾到国家和社会的利益，故唯有统一规划、许可使用，方能保障自然资源的效率性开发利用。

二、地热资源权利金法律制度的确立是国际矿业与能源立法的趋势

（一）地热资源法律规制的国际实践

地热作为一种能源矿产，其开发利用历来都受到矿业财税措施的调控。

雅典的矿产法规定：矿产所有权属于国家，任何想采矿的人都必须先注册登记,以购买的方式获得一定时期矿藏的租用权。该法律还规定：未经许可采矿是非法的，并且矿藏周围的人若阻碍矿产承租人采矿也是非法的。③古罗马时期的贵族就是通过向皇室缴纳“贡金”取得开采权利，再利用奴隶进行开采，这种支付的权利对价在英美法系里却一直用的是“ROYALTY”一词，被各国普遍译为“权利金”运用至今，而“ROYALTY”的本义则是皇族。

目前，在资源危机的背景下，各国都很重视矿产、能源的开发和权属收购。我国政府亦提出鼓励国内企业“走出去”的战略。纵观世界矿业的经济发展，在评价向一国进行矿产勘查投资的经济环境时，投资者关注的核心问题之一即权利金制度，是否征收、计征方式与费率构成了该项指标的考察主体。

1970年，美国颁布的《地热蒸气法》规定：地热租赁“应按蒸气的数量或价值，或在租赁和承租人出售或利用时或受承租人出售或利用所影响的生产中得列的任何其他形式的承热量或能量的数量所求价值”的10％～15％的标准支付矿产使用费，承租人出售地热资源、地热电站投资者（租借人）电站发电的热利用和地热资源非发电的各种直接利用均须缴纳，这些收取的权利金被主要应用于环保、新能源的财税激励。随着电站与地热田在产业应用中逐渐合二为一局面的出现，从1985年开始，美矿产管理部门采用“净利返回定价方法”(NVP)来计算承租人拥有的发电站所利用的地热资源的矿产使用费，这种定价方法是把承租人出售电力收入的一部分列归入已开采出的地热资源。NVP从此就作为矿产管理部门正式的定价办法。

我国目前对矿产资源的管理，一方面强调国家行政管理的广度，管理面相当广泛；另一方面在管理的手段上却依然是以直接管制为主，最多辅以罚款、吊销许可证等强制手段。①与国外通过财税措施引导资本注重矿业权交易、环保投入、清洁与可再生能源的再开发相比，我国的资源税改革、矿业资本市场的重构显得迫在眉睫。以地热为例，除美国外，世界多国的矿业权权利金制度都为我国提供了有力的参考。如哥伦比亚是世界著名的地热资源开发国家，其《宪法》则规定，开采不可再生自然资源必须向国家缴纳权利金；修订《141号权利金法》后，对非金属矿产（含地热）征收3％的权利金；2001年《矿产法》又规定，对国有不可再生资源的开发，要按坑口矿产品及副产品数量缴纳一定比例的特许开发费，特许开发费的数量和交付方式按特许合同规定执行。

（二）我国包括地热资源在内的矿产资源面临财经体制的改革

1.权利金是一种费，而不是税

各国权利金一般由矿业法或矿产资源法而非税法规定，它一般也不由国家财税部门征收管理，而是由代表国家所有权利益的矿政管理部门征管，这是因为权利金的计征方式和原则有其特殊性，权利金的根本法律性质在于其是矿产资源所有者基于所有权要求的经济补偿，是国家凭借财产权力所为的一种地租征收，而非基于税收主权（政治权利）征收的资金，是国家所有者权益的实现形式。美国《矿产租赁法》在1920年就规定，对国家出租矿产的开采实行竞争性投标，中标者应当缴纳红利、租金和权利金，这是一种典型的保证矿产资源所有者经济利益的表现，类似大量的经济杠杆措施为美国自然资源的增值保值作出了巨大贡献。

在我国，从1994年开始，除了海洋石油之外的资源税都归地方政府，但税率极低，从量征收使其对矿产资源的保护呈现明显不力的的状态，导致矿山三率达不到国家法定要求，采富弃贫、生态恶化、土地流失等现象较为普遍。

目前，我国资源税的征税范围包括7个税目的矿产品，分别为原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐。按照现行的《资源税暂行条例》，资源税的应纳税额，按照应纳税产品的课税数量和规定的适用税额标准计算。值得注意的是，在上个世纪就被纳入矿产资源范畴的地热资源并未被纳入调控对象。

我国现行的资源税的征税对象既不是全部的自然资源，也并非对所有具有商品属性的资源都征税，而是主要选择对矿产资源进行征税。在矿产资源中，还采取了根据矿产品价格和采掘业的实际状况选择品目、分批分步实施征收资源税的办法。这种计划经济时代的法律指导在当今矿产品贸易已经演变为卖方市场的国际大环境下，显然已经与我国矿业经济发展的实际情况脱节。

2.我国矿产资源税费混同，性质错位

国务院发布的《矿产资源补偿费征收管理规定》明确了地热资源的征费费率（3%）。资源补偿费与资源税的不同在于前者是按照矿产品销售收入为基数征收的。根据这项依据《矿产资源法》颁布的行政法规，矿产资源补偿费是由地质矿产主管部门会同财政部门征收。《规定》指出：“为了保障和促进矿产资源的勘查、保护和合理开发，维护国家对矿产资源的财产权益……制定本规定。”故此，矿产资源补偿费被定位于为了维护国家作为所有者对矿产资源的财产权益的目的简洁明了，其性质原本应当属于国际矿业实践中的权利金。而财政部、地质矿产部颁布的《矿产资源补偿费暂行办法》第3条却指出：“矿产资源补偿费主要用于矿产资源勘查支出（不低于年度矿产资源补偿费支出预算的70%），并适当用于矿产资源保护支出和矿产资源补偿费征收部门经费补助预算。”征收矿产资源补偿费的定位已经演变为补充地质勘查费用的不足。

另外，我国矿产资源法律体系中还存在一种费用，即矿区使用费。“矿区使用费，又称权利金，是资源所有者（一般为政府）把矿产资源出租给他人使用而获得的一种权益所得……主要体现了资源所有者与开采商之间的经济关系。其中，矿区使用费和特别收益税体现的是所有者凭借财产的所有权利参与开采商的利润分配。”①国际矿业实践中，矿区使用费一般也是从价征收。按照《中外合作开采陆上石油资源缴纳矿区使用费暂行规定》和《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》的规定，在我国陆上、内海、领海、大陆架及其他属于我国行使管辖权的海域内依法从事开采海洋石油资源的中国企业和外国企业，应当依照规定缴纳矿区使用费，由税务机关负责征收管理；预缴期限和汇算清缴期限，由税务机关确定。《国家税务总局关于中外合作开采陆上原油资源矿区使用费征管问题的通知》则进一步明确，中外合作油（气）田按合同开采的原油、天然气应按实物征收矿区使用费，暂不征收资源税。

矿区使用费与矿产资源补偿费的本质是相同的，都是国家资源所有权的经济分配权益的体现。矿区使用费目前仅在中外合作开采石油领域从量征收，国家基于石油资源的不可再生性和重要的国民经济意义而采取了按实物缴纳的策略，这在当前的经济环境下尚可以理解和接受，但两种于不同领域适用却本质相同的权利金在我国矿产资源法律体系中显得极不协调。“我国矿产资源补偿费与海洋石油资源和对外合作开采陆上石油资源征收的矿区使用费性质相同，都是权利金，与国际上通行的权利金的不同处在于：……我国的矿产资源补偿费费率固定，而国外大多数国家根据产量、价格、生产条件等因素进行不同的调整。”②

此外，原本具有矿产权利金性质的矿区使用费在国外是由矿管机构征收，并决定其运用，但我国矿区使用费的征收却是由税务机关完成的，这从另一个层面反映了我国当前矿业经济制度存在的错位问题。税款本身并不是产权关系的反映，故其不是级差地租的体现，不具有矿产权利金的经济功能，不能反映国家所有者权益。

3.资源税定位的新视角

本着保护资源、减少污染、可持续发展的要求，同时考虑到资源的价值，我们应当采用从量计征方法以体现权利金征收的绝对地租性质。因此，矿产资源补偿费应更名为权利金，作为基础权利金，不仅在矿产资源有偿使用中征收，也要扩大到其他国有自然资源有偿使用中进行征收。资源税应由“从量定额”征收改为“从价定率”征收。现行的从量定额征收办法导致税收与价格脱钩，中断了价税的联动作用。虽然改为从价征收后当资源产品价格下降时会导致资源税收入的下降，但毕竟作为稀缺产品的自然资源大趋势是以价格上行为主。从资源开采、加工所带来的资源污染问题、环境破坏问题看，环境保护的支出需要税收来补偿，那么，资源税的存在可以看做是环境保护这种公共产品的成本补偿途径，也许资源税的说法不准确，应该将这种税称为“环境税”。①

2007年，财政部在提出的“资源税改革方案”中已将资源税计征方式由从量计征改为了从价计征，并将原来不征收资源税的地热和矿泉水等资源列入征收范围。②目前，云南、海南、湖南等多省均早已实际开征地热资源税，但皆是从量征收。

三、地热资源的法律界定与地热能立法的必要性

关于地热资源的法律界定，对于达到何种标准的地热才是矿产资源保护意义上的地热资源是一个前提性问题，地热资源的临界标准在法律上应当如何结合开发实践来确定，这是立法技术与地质科技融合的结果。地热资源的法律界定标准如同各国对地热资源是否具有耗竭性的认识一样，与各国开发利用的“科学技术发展水平、政治制度、经济体制、消费水平、文明程度等诸因素有很大关系”。③

（一）地热资源在国际矿业立法中的实证考察

《加拿大哥伦比亚省地热资源法》规定：温度低于80℃地热水和碳氢化合物不属于法定的“地热”资源，不享有政府的激励优惠和矿业待遇。

新西兰1991年《资源管理法》规定：温度大于30℃的是地热资源，低于30℃的是地下水。

《希腊地热资源开发法》规定：地质区域内温度超过25℃的水属于地热资源。

2003年6月，我国台湾地区在历经12年讨论后通过《温泉法》，规定温泉水为天然资源，为“政府”所有，不受所在土地所有权的影响。但开发温泉，应附土地同意使用证明，向主管机关申请开发许可。为持续利用温泉，除依水利法或矿业法收取相关费用外，主管机关还要向温泉开发人征收温泉取用费。未依法取得温泉水权或温泉矿业权而取用温泉者，将处6万元以上30万元以下罚金，并勒令停用。《温泉法》对温泉矿业权作出定义是指依矿业法对于温泉之气体或地热（蒸气）取得的探矿权或采矿权，但总计32条内容的《温泉法》却没有对达到何种标准的温泉属于温泉矿业权的客体进行界定。大陆赴台湾地区进行地热研讨与考察的专家曾阐述道，根据台湾地区《温泉法草案》的定义，温泉水包括自然涌出或人为抽取的温水、冷水及水蒸气(含溶于温泉水中之气体)，在地表量测之温度高于或等于30℃者。④

日本《温泉法》定义的温泉（地热）是地下涌出之温度高于或等于25℃的温水、矿水及水蒸气与其他气体(炭化氢为主成分的天然瓦斯除外)。

我国地质矿产部在《关于地热资源按矿产资源管理的复函》中强调，地热资源是指能够经济和合理地开采出来的那部分储藏于地球内部、在岩石和地下热流体（液态和气态）中的热能，它的伴生资源是指随同地热资源一起产出、质量上达到工业品位、数量上有一定规模、可以利用的有益的化学组分，按地热在地下存在形式可分为热水型、蒸气型、地压型、岩浆型和干热岩型五种。其中热水型地热资源约占地热能量的２０％，地下热水中的水仅是地热能的载体。地热以其温度和化学成分（矿物质）为显著特征，并以此区别于一般地下淡水，这是国内外公认的定义。热水型地热与地下淡水的主要区别是：（1）温度：地下热水的温度下限为２５℃，而地下淡水则是在２５℃以下。（2）物质组成：地热流体含有特殊的矿物质（Ｈｇ、Ａｓ、Ｓｂ、Ｂｉ、Ｆ、Ｂ、Ｂｒ、Ｉ、Ｌｉ、Ｃｕ、Ｚｎ、Ｆｅ、Ｓｅ、Ｔi等），并达到相当的丰度。

综观当前主要的地热能利用国家之立法，采用温度标准或温度、化学成分相结合的标准是两大基本模式。

（二）我国地热能立法的必要性

首先，当前包括地热能在内的新能源的具体法律规则效力层级低，多为部门规章，甚至是地方性规章。其次，在没有统一的单行法的情况下，各地执行的地热法律规则互相矛盾。①再次，我国关于矿产资源法的立法修订迟迟不能最终完成，关于资源税、矿产资源补偿费等法律适用的较多内容是上个世纪计划经济时代的内容。随着我国科技与经济的发展，原有的规定已不适用于大量新型矿产资源的开发利用。虽然国务院的行政法规对矿产资源补偿费作了具体规定，但在具体执行中往往会出现若干特殊情况，地热资源即为一例。

河南省《关于修改我省地热水、矿泉水矿产资源补偿费计算方式的通知》（豫价费字[2000]239号)规定，对地热水：（1）能直接形成销售收入的，矿产资源补偿费应征费额按国务院150号令第五条规定的计算方式计算；（2）不能直接形成销售收入，不易按《规定》的计算方式计算应征费额的，按地热水温度实行梯度收费，补偿费按以下方式计征：水温高于25度低于35度，按每立方米0.3元计征；高于35度低于45度，按每立方米0.35元计征；高于45度低于55度，按每立方米0.4元征收；55度以上的,按每立方米0.5元计征。

《矿产资源补偿费征收管理规定》明确地热资源的征费费率是3%，而且是从价征收，但河南省的规定却是按照温度分级从量征收，这种下位法与上位法冲突的现象还广泛地在其他各省区存在。因此，制约我国地热资源开发利用的关键因素是全国性单行立法的缺失。随着全球气候问题日趋严峻，地热作为一种清洁能源日益受到各国重视，即便像印尼这样的发展中国家也已在2003年通过了《地热资源法案》。2010年，世界地热大会在印尼巴厘岛召开，会议报告显示，全世界共有27个国家利用地热发电。我国地热发电的总装机量为24百万瓦，发电量位居世界第18位，这个令人欣慰的数据与我国当前地热开发法律制度的形成了尴尬的对比。

因此，制定专门的《地热能法》如同我国正在进行立法研讨的《石油法》一样，是我国资源立法的新课题，是适应国际新能源法律规制趋势的必然选择。在《可再生能源法》及其相关配套政策已经实施的基础上，统一我国地热资源开发的法律适用，吸纳国际新能源法律规则，是从根本上解决我国当前各地分置的地热法律标准的唯一办法。地热资源的矿产资源属性并不排斥其具有自身特殊的法律适用要求，世界其他国家的法律实践已充分证明此点的合理性。因此，在《矿产资源法》修订的基础上制定我国的《地热能法》，符合《立法法》与资源经济的发展要求，正如马克思所言：“无论是政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已。”②

责任编辑：胡颖峰

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