昆明政府投融资公司审计发现存在的问题及建议

【摘要】为促使政府投融资公司在转型的关键时期能够健康地发展壮大，文章对政府投融资公司审计过程中发现的一些问题进行了阐述，并就这些问题提出了相应的建议。突出了内部审计工作在资金安全、重点工程建设项目、专项资金管理以及内部控制的审计监督上的重要性。

【关键词】政府投融资公司内部审计问题建议

为了筹集建设资金，原昆明市委书记仇和曾定下了“养人靠财政、建设靠投融资、发展靠招商引资”的城市发展理念，而市级投融资公司在此发挥了主要作用。虽然投融资公司支持了地方基础设施建设，但在宏观政策紧缩、监管机构加压之际，各地的融资平台正面临着一场生存危机。2010年1月，昆明市推进了投融资体制改革，政府整合下属9家市级投融资公司，成立了昆明发展投资集团有限公司（下称“昆发展”）；昆发展受市政府授权对上述9家平台公司履行出资人职责。昆发展成立后，审计部根据有关内部审计法规，结合目前国家关于规范地方政府融资平台公司管理和加强对融资平台公司审计的要求，组织对企业重大投融资活动、财务管理、资产负债损益、重大决策、资产管理处置、企业效益、内部管理、工程项目资金管理等情况展开内部审计。以下是笔者在开展内部审计工作中发现存在的一些问题和一些建议，为政府投融资公司的内部审计工作提供参考。

一、存在的问题

（一）资产质量低，变现能力差

为了使投融资公司正常运转，昆明市政府向投融资公司注入相应资产，以满足其项目建设和偿债的资金需要。比如政府要修一条公路，注入投融资公司的资源可以是土地、特许经营权或其他可变现的资产，投融资公司需要对注入资产进行包装，以间接或直接地获得融资，并完成资源资产的变现和项目的建成。

注入的资产之中，最大的一部分是土地，为了方便这方面资金流转的需要，昆明建立了财政、土储、昆发展三大资金池的联动机制，循环过程是：投融资公司对政府注入的土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域土地达到熟地建设条件，再交由土地交易机构进行市场供应，而所获得的土地出让收入将回流至土地整理业主单位的各投融资公司，支撑债务偿还，如果出现资本金缺口，再通过直接融资和财政配套资金解决。央行称之为“昆明模式”。随着国家对房价政策调控力度的加大，土地流拍现象日益突出，土地的变现能力大打折扣。

政府除注入土地等可变现的资产外，为了让这些投融资公司的财务报表好看，还注入了一些根本没有变现能力的资产，比如道路、桥梁、河流、湖泊等资产。有些公司的财务报表中净资产量非常大，但相当一部分资产对于公司来说毫无意义。假如有家公司，政府将一些湖泊作价6亿多元注入该公司，财务部门根据政府相关决议将其作为资产入账，但几年来政府一直没有将这些湖泊的所有权划拨给该公司，而且公司也没有这些湖泊的使用权。对于该公司来说，此项资产不仅没有给公司带来任何收益，反倒每次审计都要费尽周折解释一翻。

（二）债务负担重、偿债风险高

对于投融资公司来说，资产质量低，变现能力差只是影响偿债能力的一个方面，更主要的原因是政府投融资公司承担着政府基础设施建设的重任，政府的债务相当一部分也就是这些投融资公司的债务，多年来积累下来的债务让这些公司的偿债风险激增。在2011年2月份举行的昆明市国土资源管理暨土地储备工作会上，黄云波曾表示，“目前昆明市已进入还贷高峰期，以往大量存量债务和计划新增债务只有通过储备土地和土地一级开发整理进行债务保全或进行融资。在资金从紧、土地严控的情况下，如何保障昆明市经济持续、健康、快速发展，国土资源管理面临的双重压力更为突出。”巨大的债务压力，不光是昆明市投融资公司面临巨大难题，全国各地的政府投融资公司都面临着同样的难题。据彭博社报道，其对231家地方政府融资平台公司截至2011年12月10日的债务进行了统计。统计结果发现，231家地方政府融资平台公司的债务总额为3.96万亿元 （折合6220亿美元），规模超过欧元区救助基金EFSF，其中大部分债务的债权人是银行。而根据审计署去年6月的统计数据，中国共有6576家地方政府融资平台公司，债务总额4.97万亿元，约占地方政府债务总额10.7万亿元的一半。彭博调研的231家公司（数目约占全中国的2%）负债额占全国6576家公司债务总额的3/4以上。彭博分析称，这意味着官方发布的数据有可能远远低估了地方融资平台的债务。政府投融资公司代表的是政府，如果投融资公司出现违约，就表明政府违约，所以投融资公司无论如何也要保证债务如期偿还。一边要还旧债，一边又新增债务，这些投融资公司面临的压力可想而知。所以在对这些投融资公司的审计过程中我们发现，挪用项目保证金、专项基金，拆东墙补西墙的现象非常普遍。

（三）资金来源结构不合理，融资工作难度较大

当前，各投融资公司都面临着巨大的债务压力，融资问题就显得尤为重要，这不仅关系到公司本身经营，也关系到政府信用及基础设施建设是否有足够的资金保障。长期以来，政府投融资公司主要的资金来源是政府的经营性资金和各种收费性基金，即财政拨款，属于财政主导型，缺乏常规性的融资渠道和机制。随着政府职能的转变和行政性收费制度的改革，政府收费性基金越来越少。目前，多数地方政府对投融资公司的支持主要靠给予一定政策资源。缺乏了政府资金注入又未开启新的融资渠道的政府投融资公司，资金来源问题已经开始显现出来。政府投融资公司的融资，尤其当前中央企业以外的地方政府投融资公司，正由财政主导型向金融主导型转变。但其特点仍是外源型间接融资为主，债务融资为主。即主要依靠金融中介以银行信贷和银行借贷、国债为主要形式的融资。从这种现状看，明显缺乏发行股票、债券等直接融资方法，更没有直接引进民间资本的思路、渠道和手段，导致了政府投融资公司融资方式老化、渠道陈旧、效率低下等问题。

就昆明市的情况而言，政府注入投融资公司的资源中，土地是最重要的，这也是维持投融资平台正常运转的最重要保证。2011年前11月，昆明共计供应土地为1099宗，成为全国土地供应宗数最多的城市，昆明依靠卖地收入高达845亿元，是去年土地收入的270.6%，仅次于沪、京，位居全国第三。尽管收入成倍增长，但成交率却只有57%左右，土地频频流拍的现象早已司空见惯。不仅如此，除了原市政府地块出让时出现轮番加价的激烈场面外，其他成交的土地基本上没有太多的悬念，底价成交成了昆明土地一级市场的主旋律。如果收储的土地不能及时出让，各投融资公司又将面临资金全面紧张的局面。

以前可以依靠政府信用进行担保贷款，随着中央政府对地方投融资公司的清理整顿，依靠政府信用贷款的路已经行不通，而且由于资产质量低，加上市场对投融资公司偿债能力信心降低，投融资公司面临的融资难度越来越大。另一方面，企业与政府投融资公司的债权存在软约束，股权转让渠道不通畅。资本的退出机制是投资成功的基本保障，如果没有可行的资本退出方案，投资者不会将资金投入，投资活动将因难以筹集到社会资本而无法进行，投入—退出—再投入的投资资本有效循环也就无从建立。所以在审计过程中我们经常发现许多BT项目一直找不到社会投资人，就算有合作方愿意合作，在操作的过程中也存在着许多不规范的地方。

二、促进投融资公司监督管理的意几点建议

1.政府注入投融资公司的部分资产，由于质量低，变现能力差、有些资产还没有所有权，又不能用来作贷款抵押物，除了财务报表好看外，对于公司来说基本上有多大的意义。公司在接收这些资产的时候要充分考虑财务入账的依据要合法，不能光靠地方政府的文件作为资产入账的依据，毕竟地方政府规章、决议并不能改变现有的会计法规。另外，抓紧对不良资产的清产核资，登记造册，说明理由，向主管部门申报，按程序争取核销。收缩非相关资产和核销不良资产，可能使资产规模缩水，但可以卸掉包袱，夯实基础，轻装上阵。

2.政府部门要优化服务环境，促使投融资公司能够健康地发展壮大。一是金融管理部门要发挥职能作用，牵线搭桥，沟通协调，帮助企业突破融资瓶颈。二是财政部门要按照市政府有关文件要求，积极筹措资金，切实保证财政注入资本金按期足额到位。三是在政策许可的范围内，给予一定的财政补贴、税收优惠和开发增值项目职能，对其进行必要扶持，不断增强公司的资金实力，提高风险防范和赢利能力，保障政府投融资体系持续健康发展。同时，要着力盘活现有资产，进一步增强投融资公司的实力，提升其融资能力，充分发挥地方投融资平台的作用。

3.推动地方政府投融资公司融资行为的市场化。我国政府投融资公司的融资渠道普遍存在单一、不稳定的特点，因此政府投融资公司应确立市场化融资机制，从而建立投资公司全方位、立体型的融资渠道。投融资公司作为资本运营性质的公司，发挥引导资本投向和融通资金能力是公司的重要职能。政府投融资公司要广开筹资渠道，以较少的政府投入，通过多种运作方式，吸收其他社会资本参与，充分发挥投资公司的融资功能。要努力争取商业银行、政策性银行、国际金融组织和国外政府贷款的支持，积极研究并探索BOT、融资租赁、金融信托、投资基金、风险投资、股票债券等多种市场化融资手段和方式，大力吸引国外资本和民间资本参与我市的项目运作和经济建设。政府投融资公司要培育基础较好、发展潜力较大的控股、参股企业，通过直接上市发行股票或通过“借壳”、“买壳”等方式注入优质资产，实现间接上市筹集发展资金。

4.投融资公司自身加强内控管理。要求各投融资公司的债务规模必须与公司的偿付能力相匹配，做好预算，提前防范风险；建立投融资责任制度，严格管理投融资公司的担保行为；建立主要领导人过失责任的追究制度，使投融资监督管理工作常态化；尽量避免不合法但合理的运作方式。

参考文献

[1]吴爱芬.基层国家建设项目审计发现的问题及建议[J].今日科苑.2009年第11期

[2]粱勇.地方政府投融资风险审计[电子文献/OL].中华会计网校.2010年6月24日（/new/635_653_/2010_6_24_su4704102840142601024540.shtml）

[3]由曦、张彤.昆明探路地方融资平台商业化转型[电子文献/OL].第一财经日报,2011年09月21日（http://finance.eastmoney.com/news/1350,20110921164456793_2.html）

作者简介：吕志昌（1978-），男，云南昆明人，本科，昆明发展投资集团有限公司，研究方向：财会和审计。

（责任编辑：赵春辉）

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