地方政府在构建高等教育与良性就业机制中的作为研究

摘 要：近年来，地方高校毕业生就业压力一直很大，加之往年未就业学生的总量递增，给大学生社会就业带来了很大的困难。大学生就业难和企业招录所需人才难，反映出高等教育与社会就业的悖论现象。在解决高等教育与社会就业的矛盾，建构高等教育与社会就业的良性机制中，地方政府可以有所作为，从制定高等教育发展规划、加强立法、完善经费投入结构、加强质量监控等方面努力，促进高等教育改革与发展，为地方经济社会发展作出应有贡献。

关键词：地方政府；高等教育；就业机制

中图分类号：G640 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）15-0258-03

胡锦涛同志在十八大报告中指出，“就业是民生之本”，要“实现更高质量的就业”。大学生就业问题既是国策问题，又是民生问题，不仅关系到个人投资高等教育的能否得到预期收益，影响人们投资高等教育的行为，而且关系到人才资源能否得到有效配置，影响经济社会的可持续发展，同时还关系到中国社会安全稳定问题。因此，必须高度重视大学生就业问题。一方面是大学生就业难，另一方面是企业招录所需人才难。这是客观存在的现实问题，不仅仅是高等院校的事，政府在其中也扮演着重要角色。政府必须加强高等教育与社会就业的有效衔接研究，实现高等教育与社会就业的良性互动。

一、制定高等教育发展规划，推动高等教育与社会经济协同发展

高等教育发展规划是一种具有导向性的行动纲领，明确高校在一定时期内的发展方向、奋斗目标及实现目标的途径和措施。高等教育发展规划对大学规划体系与编制流程进行梳理，对于进一步推进高校规划工作规范化有着重要的意义。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出：“高校要牢固树立主动为社会服务的意识，全方位开展服务”。高校在制定发展规划时，要想赢得竞争优势，必须寻求集中度与差异化，实施特色战略。在集成学校的特色与优势时，主要从学校承担社会功能的角度与组织运行的角度进行凝炼。前者主要包括育人特色、科研特色、服务特色；后者主要包括定位特色、文化特色、区域特色。

地方政府要制定高等教育发展规划，加强区域统筹规划，促进高等教育主动适应区域经济社会发展需要。首先，地方政府要将高等教育纳入经济社会和地方产业发展规划，统筹区域经济社会发展与地方高等院校的布局，坚持发展特色院校和特色专业，使特色与区域经济发展相协调。其次，逐步改革高等教育学科专业设置管理办法，学校拥有专业设置自主权，在国家、省政府等上级主管部门备案，坚持教育信息公开的管理机制，做到国内高校信息透明化。政府要建立专业设置和供需信息发布制度，为正确引导高校主动适应地方产业结构调整和优化升级的需要，科学、及时调整专业结构提供可供参考的信息。针对目前部分专业就业率低，部分专业用人单位疯抢的现象，对低于本地区平均就业率的学校及学科专业减少招生计划，对连续三到五年就业率达不到本地区平均就业率50%的专业要暂停招生，令其整顿改善各项教育教学条件及就业机制保障。地方政府要建立高等教育专业设置的工作平台，配备专门人员，对各地专业设置进行年度统计，并向社会公布。加大高等院校毕业生就业率在招生计划安排中的影响因子，对连续三到五年就业率较低学校及学科专业，政府在安排院校年度招生计划时给予一定限制。

例如，河南正在实施中原经济区建设规划和郑州航空港经济综合试验区发展规划，要努力构建与区域经济发展相适应、与中原经济区建设各领域相衔接的服务型教育体系，才能不断提高高等教育和高等教育对中原经济区建设快速发展的人才支撑能力。河南的高等教育发展规划要从这一实际出发，设置与中原经济区建设和郑州航空港经济综合试验区建设相适应的专业，如物流专业、信息工程生物工程、先进技术设备创造业等，为中原经济区建设和郑州航空港经济综合试验区建设输送合格人才。

二、加强立法，增强高等教育发展与社会就业适应的法律依据

法律具有强制性，以政府强制力保证实施，具有对全社会成员普遍约束力。没有法律保障，仅凭社会、企业、学校的自觉和社会责任感，真正实现高等教育发展与社会就业相适应是十分困难的。因此，要加强教育立法，完善教育可持续发展的运行机制。

1.加强政府在教育规划方面的立法

一是地方政府要从宏观上制定适合本地区经济社会发展的教育方针、政策，引导高等院校坚持社会主义的办学方向，确保法律规定的高校应有地位、作用、职责及自主权的落实，明确各级教育行政机构的管理和监督职责范围。二是地方政府要加强教育经费立法。以经费拨款为杠杆，根据经济社会发展需求，调节高校的设置、布局、功能、规模、发展速度作为自己的责任和义务，从而实现学校的可持续发展。三是加强地方政府在信息咨询服务方面立法规定，及时向学校传达社会人才和科技需求信息、国家有关方针政策、国内外办学经验及教育发展动态等，为学校提供办学预测指导。

2.加强对高校管理方面的立法

中国的高等学校绝大多数是由政府主办，即使是民办高校，也要由政府引导。因此，地方政府要加强对高校管理的立法。在加强地方政府宏观管理高校立法的同时，还要加强高校微观管理的立法。要通过立法，把微观管理的权限还给高校，扩大高校办学自主权的立法，还权于学校，建立高校自我发展的良好机制。高等院校要面向社会办学，使高等院校能够根据本校、本地的实际情况出发，办出特色，使本省拥有各层次社会需要的高等学校，促进高等教育的层次、类型、结构更加合理。

3.加强对参与高校人才培养的企业扶持力度方面的立法

高校培养经济社会发展需要的人才，不仅是高校的责任，而且也是企业的责任。地方政府要通过立法，调动企业参与高校人才培养的积极性和主动性。企业参与高校人才培养，地方政府必须给出必要的政策支持：政府要从立法上规定一定规模以上企业必须有自己的科研机构，不能独立设置的企业必须与科研院所、高校联合建立科研机构，负责员工的技术更新与提高，研发生产新产品、新工艺、新设备、新技术。对于积极参与校企合作，联合高校进行人才培养的企业，政府要给予一定优惠，甚至减免这些企业的部分税款；对于不情愿或者坚决不参与高等院校人才培养的企业，增加相应的税款以示惩罚，同时把这些多出来的税款拨给那些参与到高校人才培养的企业，使它们更好地服务于高校人才培养。这样，校企合作就成为人才培养模式创新的良性常规机制。

在加强立法的同时，也应该认识到法律只是基础保证，距离落实还很远。所以，下一步应该制定能落到实处的、具有操作性的规则。否则，制定的法律就成了一纸空谈，毫无用处。因此，地方政府要实行就业优先的发展战略，要制定相应的经济扶持政策、人力资源开发政策和规范市场运行的有效政策，形成一个促进高校就业的综合政策体系，进一步增强高等教育发展与社会就业适应的法律依据。

三、完善经费投入结构，构建以政府投入为主、多渠道筹措办学经费的高等教育新体系，引领高校适应社会需求自主办学

在高等教育经费方面，政府一直是投入主体。在计划经济时期，政府是高校的唯一投资主体，高校的办学经费全部由政府承担。在市场经济下，各级政府在高等教育经费中的投入依然占绝对主体地位。要实现高等教育健康、持续发展，充足的教育资源是基础保证。政府在教育资源投入中的主体地位不容动摇，要保证高等教育发展的稳定性和连续性，加大政府对地方高校的支持力度，重点支持一批有特色的高水平的地方高等院校，真正实现《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》所指出的“切实保证经济社会发展规划优先安排教育发展，财政资金优先保障教育投入，公共资源优先满足教育和人力资源开发需要”。另一方面，这种绝对主体地位使高等教育投资渠道单一成为现实问题，应在全社会树立个人或者民间团体对高等教育的投资意识，形成全民办教育的生动局面，并加强助学贷款、奖学金制度等配套改革。除此之外，还要广泛吸收社会上其他各种投资资源，畅通投资渠道，实现投资主体的多元化。地方政府教育部门作为高校的上级主管部门，有责任和义务为学校寻找投资资源，可以通过与国内银行、企业等行业的合作投资，以及国内外企业和金融机构独立投资等，设立开放式的教育发展基金等方式，使教育投资渠道多样化。这些措施，从总体上增加了投入，构建了以政府投入为主体、多渠道筹措办学经费的高等教育新体系，引领高校适应社会需求自主办学，使高等教育走上良性发展轨道。

教育投资体制既是经济体制的一个组成部分，也是教育体制的一个组成部分，它是由经济体制和教育体制共同决定的，是教育发展的支柱。完善教育投资体制，需要做以下努力：第一，继续加大政府对高等教育的投资力度。建立为教育服务的税收制度，开辟多种税种，通过税收的形式向社会各界征集教育发展经费，为高等教育的长足发展提供后劲。同时，地方政府要调整经费支出结构，减少不必要的财政支出，保证地方政府对教育发展所需经费投入的稳定增长。第二，深化校企合作力度，通过企业办学、订单式教学、引厂入校等，创新人才培养模式，节省办校资金。通过发展校办产业，拓宽教育发展的资金支持渠道，建立高校自身发展的经费来源机制，缓解政府、社会对高等教育投资的短缺。同时，社会力量办学是社会主义教育事业的组成部分，政府对社会力量办学实行积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针。政府应采用各种手段进行积极扶持，以经济手段为重点来引导、鼓励社会个人、团体组织和企业投资高等教育办学和助学，这也是拓宽资金来源渠道、缓解教育投资不足的重要途径之一。第三，设立各种教育发展基金，直接向教育行政部门或者学校提供资助。在西方国家，一些富有企业和企业家通过设立基金会等多种形式向教育提供赞助，使教育获得更多的资金支持。随着中国社会主义市场经济的发展，中国部分企业和企业家也已经具备向高校提供资助公益团体捐款的能力，同时也初步树立了这种捐款意识。所以，地方政府应该在此基础上，鼓励一些富裕起来的企业和企业家通过设立教育基金会等形式，直接或间接向教育事业提供资助。这样，通过市场构建起来的多渠道筹措办学经费体系，打破了政府单一投资渠道的格局，能更好地引领高校适应社会需求自主办学。

四、政府主导，加强质量监控，构建适应大众化要求和社会就业需要的高等教育质量保障体系

随着高等教育的不断发展，教育质量监控从早期高校自发的自我测量、自我评价发展到有组织的、客观的外部评估、认证，以及与此互补的内部质量监控和质量保障阶段。教育质量是高等教育发展的生命线，教育质量保障是教育质量监控管理发展到一定阶段的必然产物。当前，中国正由高等教育大国向高等教育强国迈进，教育质量监控管理也由原有自发、分散的质量监控逐步形成了有组织的质量监控体系。随着教育质量监控体系的逐步完善，教育质量监控管理必然走向教育保障体系构建的新发展阶段。也就是说，质量保障体系的构建是质量监控体系发展的内在要求。在现有的高等教育质量监控体系的基础上进一步深化改革，全面建立适应大众化要求和社会就业需要的教育教学质量保障体系，是当前各高校需要研究的一项重要的命题。

高等教育质量保障体系以高等教育质量保障活动和高等教育质量保障机构为基础，通常包括外部保障和内部保障两个体系。要建立适应大众化要求和社会就业需要的高等教育质量保障体系，地方政府教育部门要采取以下措施：

一是建立以地方政府为主导的高等院校教育质量评估体系，促进高校、社会各界关注高等教育的全面发展。目前，教育部实施的高等学校本科教学工作评价机制，旨在保障教学质量的有效措施，普通高等学校本科教学工作水平评估以《中华人民共和国高等教育法》为依据，贯彻落实“以评促改、以评促建、评建结合、重在建设”的原则。通过高等学校本科工作教学水平评估，进一步加强政府教育部门对高等院校教学工作的宏观管理与指导，使下属各级教育主管部门重视和支持高等学校的教学工作，促进高等学校自觉地依照教育规律办教育，不断明确办学指导思想、改善办学基本条件、加强教学基本设施建设、提高教学管理水平、深化教育教学改革、全面提高教育教学质量和办学效益。地方政府可以直接或委托中介机构组织、企事业等用人单位、社会团体、新闻媒体等社会各界参与高校办学质量监控体系，反馈人才培养质量信息、社会需求信息。

二是完善地方政府督导体系，引导高等学校建立教育质量内部保障体系，建立科学高效的有利于就业的高等学校教育教学质量管理组织体系和严格的教育教学质量监控系统。构建科学完善的地方政府督导体系，可以从督政、督学、教育质量评估监测、教育督导和评估监测结果四个方面入手。在督政方面，建立健全地方政府履行教育职责督导制度，开展对地方政府履行教育职责情况的综合督导，使教育职责落到实处；建立地方政府专项督导制度，就一些普遍性问题和教育重点工作开展专项督导，做到普遍性和特殊性相结合，促进教育工作的顺利开展；建立对地方教育行政部门督导制度，增强地方教育行政部门职责的履行力度。在督学方面，加强督学责任区建设，责任落实到人；加强高校督导人员队伍建设，开展对高等学校教育教学质量、办学条件、规范办学行为等方面的督导评估，针对高等教育热点难点问题开展专项督导，并为地方政府相关部门提供解决重点难点问题的对策建议。在教育质量评估监测方面，建立健全高等教育质量监测指标体系，完善教育质量监测标准和工具，建立对地方政府发展高等教育事业情况的监测制度；根据高等教育的发展现状和实际需要，适时对高等教育质量进行监测，及时发现高等教育质量问题，进而进一步找到解决办法；加大力度培育和扶持一批专业评估机构，引导社会力量参与高等教育质量评估监测，多渠道、多方位开展质量评估工作；加强高等教育质量监测的国际交流机制，积极参与国际组织的高等教育质量监测项目，做到走出去、引进来，不断更新督导机制，提高中国高等教育质量监控水平。在教育督导和评估监测结果使用方面，地方政府要进一步完善教育督导和评估监测报告发布制度，建立分级发布教育督导和评估监测报告制度；健全高等教育督导和评估监测的公示、公告、约谈、奖惩、限期整改和复查制度，打破以往只督不导的局面；建立高等教育督导和评估监测问责机制，责任落实到人，加大对出现问题责任人的惩处力度，保障督导的权威性和实效性。

参考文献：

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[责任编辑 魏 杰]

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