琼州海峡客滚船运输的运营模式和管理机制

【摘 要】 为维护琼州海峡客滚船运输市场秩序，提高运输安全水平和服务质量，分析“大班轮”运营模式实施前琼州海峡客滚船运输市场现状，提出琼州海峡客滚船运输从“轮班运营、定时发班”起步，通过“定时定船发班与滚动发班”相结合的过渡，实现“定时定船发班”班轮化运输的发展模式。在管理机制方面，针对琼州海峡客滚船运输管理机制存在的问题，提出通过港航企业联合成立港航联席会，实现运营秩序交由企业自律、政府负责安全及服务质量监督的管理机制。

【关键词】 琼州海峡；客滚船运输；运营模式；港航管理局

琼州海峡是连接祖国大陆与海南岛的重要海上通道，绝大部分过往人员、物资和所有车辆经此通道过海。近年来，随着海南岛经济快速发展和海南国际旅游岛开发建设，琼州海峡客滚船运输市场快速发展，过海旅客、车辆、货物呈快速增长趋势。经过管理部门近两年的联合整顿，琼州海峡客滚船运输市场服务质量有了较大改善，旅客海上滞留、船舶空载抢班等情况明显减少，但客滚船运输整体服务水平距离政府和民众的期望还有差距，也不适应海南国际旅游岛的发展定位。多年来，交通运输部对琼州海峡省际客运市场实施运力宏观调控，以防止由恶性竞争产生的安全隐患。在市场机制缺乏的情况下，健全管理机制是维护市场秩序、提高运输安全水平和服务质量的重要抓手。

1 “大轮班”运营模式实施前琼州海峡客滚船运输市场状况

1.1 市场秩序混乱，恶性竞争长期存在

船舶在本省码头尤其是本公司码头装卸车客时得到优先安排，装载能力大的船舶班次加密；但在外省码头或其他公司码头装卸车客时受到刁难，得不到及时排班。同省企业之间存在同样问题，尤其是目前“港航一家”的现状，更为大企业提供了优先排班的便利。目前实施的“大轮班”模式执行情况并不理想，上述现象仍然存在。

琼州海峡南北两岸的航运公司和港口业主根据广东、海南两省行政区域划分，利用各自港口调度优势，优先给予本省船舶排班，长期进行不正当竞争，导致船舶装载、卸载和进出港秩序混乱，运输高峰期大量旅客、车辆滞留岸上或者海上，运输效率低下且存在安全隐患。客滚船舶承担着琼州海峡客货运输的重任，同时也享有得天独厚的运输市场利益，因此，客滚船运输企业有责任保证琼州海峡水上运输通道的畅通、安全、便捷。

1.2 非本港籍船舶靠泊难，运输效率低下

琼州海峡南北航线长约16 n mile，正常航行时间约1.5 h，但旅客和车辆从候船至到达对岸约需，等船和等码头耗费较长的时间，导致船舶运输效率低下。由于企业间的排挤，非本港籍的船舶满载旅客和车辆到港，即使有空余泊位，港口调度也可能不安排靠泊卸载，使满载船舶长时间在海上等待，导致旅客和车辆有岸不能上；非本港籍的空载船舶可能遭遇港口调度不安排装载，导致大量旅客和车辆长时间在码头等待，有船不能上。

1.3 船舶空载航行现象造成安全隐患和资源浪费

船舶在非本省码头得不到装载机会，则采取空船回本港的方法抢夺客货资源，因而出现极不合理的“空航”现象。据统计，琼州海峡船舶空载率曾达到15%左右。空航船舶为争取时间回本港抢夺客货源，经常采取冒险航行、高速航行、强行超越等危险手段，这就极易形成紧迫局面，出现事故险情。空航造成了大量的油料浪费，船员也得不到应有的休息，并且导致通航密度增大，造成航道资源浪费。

1.4 港航企业发展经营理念落后、市场竞争不足，致使服务质量低下

航运企业和港口企业发展经营理念落后，虽然目前琼州海峡滚装船舶进行了大量更新换代，但也仅能满足运输功能，船舶的舒适度及高质量的旅行功能仍显不足。由于本地员工占比极高，且文化程度不高，船舶服务员和港口现场管理人员素质和服务意识低，无法满足海南国际旅游岛开发的服务需求。

2 “大轮班”运营模式的实施和未来 运营模式的发展

2.1 实施方案

2013年，为进一步提高琼州海峡客滚运输的服务质量和水平，保障琼州海峡运输通道安全、有序、畅通，根据《交通运输部关于加强琼州海峡客滚运输市场管理的意见》和广东、海南两省人民政府关于琼州海峡轮渡运输的有关规定，以安全有序、公平竞争为原则，按照“轮班运营、定时发班”模式，广东省交通运输厅与海南省交通运输厅联合制订了琼州海峡客滚船舶轮班运行实施方案，8月1日起按“大轮班”模式进行。

“大轮班”的基本秩序是船舶装载、卸载，以船舶到港先后顺序为基本秩序；港口泊位调度以作业船舶优先于非作业船舶、卸载船舶优先于装载船舶为基本秩序，在不影响船舶到港卸载情况下，已卸载的船舶原则上安排就地待装；旅客和车辆乘船渡海以到港先后顺序为基本秩序。当适用泊位紧张影响船舶卸载时，港口调度应提前在靠泊适用泊位的非作业船舶中依次将最后一班排班待装载船舶调离泊位。船舶开始装载至结束装载的时间不得超过2 h。

根据琼州海峡客滚运输的实际繁忙情况，客滚船舶发班分为定时发班和滚动发班。两省轮渡运输管理部门根据实际运行情况调整定时发班的时间段，增加或减少定时发班密度，但须提前10个运行日向社会公布。在定时发班时间段外，按照客滚船舶到港先后顺序实行滚动发班，即在不违反装载时限的前提下，装满即发。

2.2 运营模式应遵循的原则

在实行“轮班运营、定时发班”运营模式以来，轮班运营秩序取得空前好转，定时发班取得显著成效，准点率明显提升，市场反映良好。琼州海峡客滚船运输市场秩序混乱，一方面是由“港航一家”、航运公司实力差距较大、海峡两岸管理机制不统一等众多因素造成，改革不能一蹴而就，应循序渐进，以避免改革带来的市场不稳定因素的集聚，确保改革有序进行；另一方面，琼州海峡客滚船运输是服务海南国际旅游岛建设的重要交通通道，客滚船运营模式的规划应不断适应海南国际旅游岛的发展要求。各发展阶段运营模式的确定都应遵循以下原则。

2.2.1 坚持发挥政府管理与市场调节的双重作用

琼州海峡及其客滚运输船舶分别是交通运输部“六区一线”“四类重点船舶”水上交通安全监管的重点区域和重点船舶。由于琼州海峡特殊的海况气象，客滚船结构的特殊性以及较大的旅客运输量，其安全问题受到社会广泛关注，对社会稳定和经济发展影响较大。交通运输部、海南省、广东省以及各级政府部门均将琼州海峡水上运输安全作为重中之重。由于市场监管、控制措施的实施，抑制了市场自动调节机制的作用，导致企业失去了主动提高运输服务质量的积极性。客滚船运营模式的规划在发挥政府监管力量的同时，应遵循市场规律，尊重市场的选择。

2.2.2 协调兼顾旅客、货主、航运企业等各方权益和利益

客滚船运营排班模式主要涉及旅客、货主、航运企业三方的权益和利益。由于陆岛运输的特殊性，客滚运输对两岸民众的日常出行具有不可替代性。客滚船运营模式的规划应在维护航运企业适当经济利益的同时，保护旅客和货主应有的权益。

2.2.3 综合考虑旅客、车辆运输的安全性、便捷性、经济性

对于航运企业而言，滚动发班的船舶其装载率几乎可达到100%，经济效益最佳，但却造成了旅客、车辆在船上的长时间等待，降低了客滚船运输的便捷性，且易造成旅客情绪波动产生安全隐患。这种运营模式过于突出经济性的重要地位，而弱化安全保障、服务质量的需要，将造成经济与安全产生矛盾时航运企业更注重经济而忽略安全。经济效益第一的观念还造成了品牌意识的缺失，企业仍然处于资金原始积累阶段，缺少企业文化、优质品牌建设的意识，从而导致了服务质量较低的现状。客滚船运营模式的规划应从客滚船运输的全局出发，综合考虑旅客运输和车辆运输的安全性、便捷性和经济性。

2.3 未来运营模式的发展阶段

未来琼州海峡客滚船运输运营模式还将经历以下两个发展阶段。

（1）定时定船发班与滚动发班相结合。为维持市场稳定性，不断探索适应市场需求发展的琼州海峡客滚运输运营模式，应将定时发班与滚动发班相结合作为过渡阶段，逐步向定时定船与滚动发班相结合发展。滚动发班作为补充，是为了满足不同的客货运需求，并根据运输淡旺季灵活调整运力。

（2）定时定船发班。待琼州海峡客滚运输运营模式进入成熟阶段，定时定船发班将成为常态，实现班轮化运输，促进运营模式公平、科学、有序、可持续发展。定时定船发班运营模式可使旅客在选择出行时间的同时，也可选择船舶及航运企业，由此恢复市场竞争秩序。

3 琼州海峡客滚船运输管理机制存在的问题

琼州海峡客滚船运输目前由海南、广东两省的港航管理部门分别管理，各省又涉及港航、安监、海洋、航道、海事、环保等多个部门，在市场监督管理方面主要涉及琼州海峡轮渡运输管理办公室（以下简称海峡办）和港航管理局两个部门。

3.1 海峡办与港航管理局职责存在交叉，市场 监督管理权限与经营资格审批、行政处罚 权限分属两个部门

海峡办全权负责琼州海峡轮渡运输的运政管理，在海南省是交通运输厅直属事业单位，在广东省是交通运输厅直属参公事业单位。海峡办是海南和广东海峡航运秩序的主管部门，多年来在海峡运输市场秩序协调管理方面起到不可替代的作用。根据海南省与广东省2005年联合印发的《琼州海峡轮渡运输管理规定》，两省分别设立海峡办，履行的职责包括：（1）负责贯彻实施有关法律、法规、规章和规范性文件；（2）协调处理港航之间从事琼州海峡轮渡运输中的纠纷；（3）定期公布海峡轮渡调度班期，组织、指导港航企业做好车船衔接、疏运工作，维护海峡运输秩序；（4）根据海峡轮渡运输的实际情况，提出加强运输管理的措施，报两省交通行政主管部门批准后实施；（5）根据省交通行政主管部门的委托，依法查处违反海峡运输市场管理规定的行为。

港航管理局的职责也包括对港口和水路运输的经营秩序、安全生产、环境保护进行监督检查，与海峡办的职责存在交叉。但是，仅从琼州海峡的客滚船运输来看，发挥主要作用的是海峡办。港航管理局主要负责对从事港口经营的单位和个人的经营资格审批或者审核上报等工作；对违反港口管理的违法行为依法实施行政处罚，并受省厅的委托对航道违法行为、水路运输违法行为实施行政处罚。监督管理与经营资格审批、行政处罚在管理部门上的分离，导致海峡办的监管工作失去抓手。

3.2 两岸缺乏有效的统一管理机构或联合管理机制

两岸港航企业之间的恶性竞争根源在于行政区划管理导致的地方保护主义。由于两岸港航企业隶属于不同省份，地方保护主义观念又根深蒂固，抢夺利益资源时以省为单位，抱团对抗，互相排挤，造成了两岸港航企业之间的恶性竞争。两省管理制度不统一、对同一管理标准的把握尺度不同，两岸港口、航道等基础设施发展规划不同步，已经影响了两岸港航企业的经营生产活动及市场的有序发展。

3.3 港航、海事、航道等管理部门及企业间缺少沟通，管理标准不统一、行业发展不协调

船舶与港口发展的不协调是管理部门间缺少沟通造成的典型不良现象。一方面，当航运企业申请更新船舶以增加运力时，港航管理部门主要审批载车和载客数，缺乏对船舶吨位尺度的把关，导致新建船舶尺度明显超过港口和航道的接纳能力，造成通航安全隐患；另一方面，船舶、港口、航道缺少统一的发展规划，导致琼州海峡客滚船运输发展趋势不明朗，市场引导不明晰。

4 琼州海峡客滚船运输管理机制发展建议

在运输企业较多、实力相差较大，且容易产生恶性竞争的市场环境下，政府对运营秩序仍需建立有效监管机制，发挥宏观调控作用，保证市场的有序发展。随着企业的重组和联营，在形成稳定市场竞争环境下，琼州海峡客滚船运输应建立运营秩序交由企业自律、政府负责安全及服务质量监督的管理机制。

港航企业联合成立港航联席会，实现了运营秩序交由企业自律。港航联席会根据客滚船运输成本制订最低限价，要求各企业根据市场需求和各自船舶的营运状态、竞争策略，在限价基础上确定自己的市场价格。为了有效维持运输市场秩序、纠正违规行为、控制价格无序竞争的局面，港航联席会可以组建市场协调小组负责日常的联络、协调工作，规定小组成员组成、协调小组的活动方式和相关内容。协调小组通过及时通报、讨论、解决各企业日常运营中出现的问题，并规定对已形成共识的自律事项；各企业若要调整运营规则须通过协调小组成员确认方可变动实施，否则被视为违规行为。

协调小组除监管、协调市场运价外，还通过要求各船舶运输企业安装售票查询系统，及时公开运量、运价、代用票等信息，为协调小组协调市场提供技术支持；将年度运输数据分析提供给各单位决策领导，便于各单位领导根据数据分析及往年市场情况制订年度生产计划。

此外，船舶运输安全和运输服务质量管理仍需同时具有管理权与处罚权的政府部门进行监管，具体建议如下：

（1）市场监督管理与行政审批、处罚相结合。针对琼州海峡客滚船运输，海峡办和港航管理局的职责范围应进一步加以明确，通过行政机构整合或建立联合管理机制，将市场监督管理与行政审批、处罚挂钩，建立有效的监管机制。

（2）建立两岸联合管理机构。由广东、海南两省建立琼州海峡渡运管理联合机构，对渡运秩序和运输安全进行协调管理，并细化明确相关行政管理部门职责。联合管理机构从琼州海峡客滚船运输市场的全局出发，对两岸港口、航道进行统一规划，对船舶运力审批标准进行统一控制，建立统一的管理制度。

（3）完善琼州海峡客滚船运输安全管理联席会议制度。建立琼州海峡客滚船运输安全协调沟通机制，进一步完善由港航、海事、安监、公安、气象、航道、航运企业、港口企业等各相关方参加的联席会议制度，建立安全管理长效机制，共同协商研究解决客滚船运输安全管理存在的问题。

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