县级行政管理费增长与财政转移支付依赖

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[摘要]县级行政管理费高增长是否来源于县级财政高度转移支付依赖？运用全国县级政府样本，采取工具变量方法的估计结果显示，转移支付依赖导致了县级政府行政管理费比重增长，排除国家级贫困县样本后。实证结果表明这一效应更强。政策含义为，为了遏制县级行政管理费的过快增长，需通过提高县级政府增值税分享比例，这样既能减少县级财政的转移支付依赖，又可激励县级政府将转移支付用于生产性用途来创造本级税源。此外，还要根据县城区位来调整转移支付结构，通过提高专项转移支付比例来约束偏远地区的县级行政管理费增长。

[关键词]行政管理费；财政转移支付；县级政府

[中图分类号]D035.5 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2015）01-0119-07

一、问题提出

以“三公”支出为代表的行政管理费支出一直居高不下，广为诟病。为此，中央政府以及各级财政部门实施了一系列行政管理和技术层面的改革，例如部门预算、国库集中收付、政府采购和“收支两条线”管理，实行公务卡管理等，但是收效甚微。本文探讨行政管理费增长的财政体制原因。中国的行政管理费增长长期高于财政支出的增长速度，从分税制改革的1994年到2006年，国家财政支出从5792.62亿元增加到40422.73亿元，增长了6.98倍，而行政管理费支出从847.68亿元增加到7571.05亿元，增长了8.93倍。[1]根据审计署2014年第3号公告，审计调查发现县级机构运转支出管理中比较突出的问题：一是人员经费和公用经费资金来源渠道多，预算管控机制不完善；二是部分县机构设置和人员编制管理不严格，存在人员超编和越权设立机构的情况；三是公务用车超编制，一些部门、单位长期租用和借用其他单位车辆。[2]

行政管理费支出的高增长有悖于和谐社会的目标，受到了社会各界的广泛批评。从图1可以看出，县级政府行政管理费支出占中国总行政管理费支出的大头。以2006年为例，县级政府行政管理费支出占全国行政管理费的51.5%，省以下行政管理费的59.7%。可见，中国行政管理费一直高居不下的主要表现在于地方政府行政管理费的增长，以县级政府为甚。因此，本文研究县级政府行政管理费增长的原因，本文的县级政府包括县、旗、县级市三类县级政府，不包含市辖区。数据截止2006年的原因在于，2007年政府收支分类改革后，预算科目中不再有行政管理费这个科目，改革后这个科目的内容分散在一般公共服务、教育、科技、文化等多个科目中，因此无法得到2007年及之后年度的同口径可比数据。

与县级政府行政管理费增长形成鲜明对比的一个现象，是农村税费改革后县级政府获得的财政转移支付也在同一时期持续增加。迅速增加的转移支付解决了长期困扰县级政府财政的财力与事权不匹配的问题，这会对县级政府财政的支出产生怎样的影响呢？从图2可以看出，县级政府行政管理费与其获得的财政转移支付几乎同步变动，无论是专项转移支付还是一般性转移支付都表现出同样的变动趋势。相对于县级政府一般预算收入增长，县级政府得到的转移支付资金增长更快，转移支付在县级政府财政收入中的重要性日益增加。2001年，转移支付占县级政府一般预算收入的28.3%，这一数字到2006年上升到45.4%，转移支付成为县级政府财政十分重要的收入来源，县级政府财政高度依赖财政转移支付。

图2 县级政府行政管理费与财政转移支付：200-2006

数据来源：财政部国库司，预算司编.全国地市县财政统计资料[M].北京：中国财政经济出版社，2002—2007.

本文探讨县级政府对财政转移支付高度依赖是否促进了县级政府行政管理费的增长？从依靠自有收入到更加依靠转移支付，财政转移支付不仅给县级政府带来收入效应，还对县级政府的支出产生激励效应。收入效应使地方政府增加支出水平，在缺乏相应的财政监督体制下，处于基层的县级政府是否会优先增加行政管理费支出？行政管理费支出是官僚机构职务消费的重要表现，是政治租金的一种。[3]激励效应在于，财政收入既然依赖财政转移支付，县级政府会是否会降低创造自身税源的激励而追求官僚机构职务消费？温格斯特（Weingast）指出，对财政转移支付高度依赖会降低地方发展经济的积极性，并产生大量腐败，会激励地方政府将用于供给公共服务的资金用于腐败和寻租。[4]费思曼（Fisman）和噶提（Gatti）对美国的实证研究发现，由于地方政府对转移支付的滥用而导致腐败案件显著增加。[5]运用全国县级政府样本，我们发现财政转移支付依赖显著促进了县级政府行政管理费支出比重增长，分别用转移支付的总量数据和不限定用途的一般性转移支付数据，都发现类似结果。为了排除异常值的影响，我们剔除了高度依赖财政转移支付的592个国家级贫困县样本，仍有类似发现。

实证估计转移支付对财政支出的影响一个难以解决的问题是转移支付的内生性。转移支付决定于诸多社会、经济、地理和政治因素，这些因素同时也会影响财政支出，尤其是难以观察的政治变量，这些遗漏变量会导致估计的偏误问题。我们采用工具变量估计方法来解决估计偏误问题。用是否是少数民族县这个二元变量作为转移支付的工具变量。选择这个二元变量作为工具变量的原因在于，少数民族县会得到更多的财政转移支付，这一点由《民族区域自治法》予以保障，各种财政转移支付数量的确定都会考虑民族因素，满足工具变量的相关性要求。一个县是否是少数民族县主要由少数民族人口比重所决定，而少数民族人口的聚集是长期历史形成，所以一个县成为少数民族县是外生决定的，满足工具变量的排他性要求。

本文接下来的安排如下：第二部分是理论分析框架。基于文献对财政转移支付依赖如何影响行政管理费增长的理论机制进行详细说明；第三部分介绍样本选取的理由，并对样本进行描述统计分析；第四部分是识别策略和估计结果，重点讨论转移支付内生性的来源和选取的工具变量的合理性；第五部分是稳健性检验；第六部分是结论和政策含义。

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