我国地表水资源保护法律问题研究

〔摘要〕在我国巨大的水量需求中，地表水的供给量占到了81%。在面临全球性水危机的背景下，我国对地表水的开采量在不断增大，污染地表水水质的势头仍未扭转。为实现可持续发展，我们必须加强对地表水资源的保护。对此，应该反思我们已经建立的法律制度在应对水资源危机中的功效。我国在地表水资源保护法律制度中存在很多问题，应通过修订法律完善相关法律制度，并在汲取外国经验的基础上，结合中国实际，建立新的法律制度。

〔关键词〕地表水；地表水保护制度；可持续发展；水环境权

〔中图分类号〕D922.66〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-9187-（2013）05-0112-11

一、引言

在我国每年巨大的水资源需求量中，地表水的供给量占了80%以上〔1〕。经济的快速发展、人口的持续增长、居民消费需求的逐渐变化，都对水资源产生了巨大的需求。而且，当前我国水污染事件频发，地表水污染严重的势头并未好转。污染导致水质下降，影响水资源的使用，进而又造成水量供给紧张。如何保护水资源，从而支持我国经济社会的可持续发展，已成为一个紧迫而重要的问题。上世纪80年代，水污染问题已经引起了国家的关注，我国于1979年制定了《中华人民共和国环境保护法》（试行）（1989年颁布了《中华人民共和国环境保护法》），1984年制定了《中华人民共和国水污染防治法》（2008年修改），1988年制定了《中华人民共和国水法》（2002年修改）。可以说，自改革开放以来，为解决水资源问题，我们从来没有停止过脚步。但不无讽刺的是，问题还是发展到了今天！云南滇池具有云南九大高原明珠之称，其污染治理的历程，就具有典型性。为防治污染，改善生态环境，昆明市1988年经批准颁布了《云南省滇池保护条例》，并先后于2002年、2012年进行了修改。法律制度在跟进的同时，资金投入量也在增长。从1993年到2007年，在不足300平方公里的滇池里，治理投入已高达47亿元〔2〕。而如今，仍然蓝藻频发。有专家称，“由于气象因素和环境指标为蓝藻水华的发生创造了极佳的外部条件，未来几个月滇池水体仍然具备暴发蓝藻水华的环境条件，应加大防范力度”〔3〕。

水资源量供给紧缺，水质污染严重，这都跟人类的活动分不开。我们应该反思我们对水资源的污染、不合理开发利用活动所造成的危险，而且也应该反思在解决水资源问题时所做工作的效益。水资源问题最终反映的虽是人类社会与自然之间的关系问题，但直接体现的却是人类社会的关系或者人与人之间的关系问题。一片土地可能因水资源的丰贫而成为沙漠或绿野从而具有不同的价值，一座城市可能因水资源的丰贫而或大或小导致城里的房子具有不同的价格。虽然，从长期看，智慧的人类总是能解决水资源问题的，但问题的解决办法不会自己呈现，这需要我们在实践中不断探索。我国已建立了制度来解决水资源问题，但水资源的高消耗、高污染并没有得到有效控制，我们必须反思我们所建立的制度，发现其存在的问题或不足，以为我们进一步采取措施提供指引。本文研究地表水资源保护的法律问题，反思我国地表水资源保护的法律制度，指出不足，并提出建设性的建议。

二、我国地表水法律保护的现状及问题分析 自然界的水，按其存在的部位可以分为大气水、地表水及地下水〔4〕。地表水包括河流、湖泊、冰川、沼泽等，是水圈循环系统的一个环节，与大气水和地下水进行循环流动，并在量上大体保持平衡。地表水和地下水是我国《水法》和《水污染防治法》的保护对象。因地表水直接暴露于地球表面，最易为人类开发利用，同时也最易遭污染破坏，需要根据其特点进行特殊的保护。我国制定了一系列法律法规来保护地表水资源，这对解决我国的水资源危机起着重要作用。但就我国水资源急切需要保护的现实状况而言，立法仍然存在不足，我们仍需要通过不断努力继续健全和完善保护水资源的法律体系。

（一）我国地表水法律保护的现状

1.法律体系

我国地表水资源保护法律体系主要包括三个层面的立法：首先，也是效力位阶最高的是全国人大及其常委会制定的法律。我国关于地表水资源保护的法律规定较为全面地涵盖了水资源保护的相关问题，相继出台的关于地表水资源保护的法律主要有《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国防洪法》等。其中2002年修订颁布的《中华人民共和国水法》是在总结我国实践经验和借鉴域外水资源保护的经验及理念的基础上制定的，因此这部法律具有很强的科学性，同时对我国水资源的保护具有很强的针对性。此部法律强调我国应该加强对水资源的统一管理，法律中确定的排污总量管理制度、节水制度、水功能区划制度、超计划用水累进加价制度以及相对应的监督检查制度等制度具有进步意义。其次，是国务院制定的行政法规，这些行政法规从不同角度对法律的相关规定作出补充和细化，具有比法律更强的针对性和可操作性，且覆盖范围广泛。我国关于地表水资源保护的行政法规主要有《水土保持法实施条例》、《全国生态环境建设规划》、《建设项目环境保护管理条例》、《水污染防治法实施细则》、《排污费征收使用管理条例》、《取水许可管理办法》等。最后，是地方性法规，这些地方性法规是各省、自治区、直辖市人大根据本地水资源保护的实际情况制定的，是在不违背相关法律的基础上，对水资源保护相关法律的再细化。如《浙江省钱塘江管理条例》、《江西省水资源条例》等。这些地方性法规和相关法律以及其他规章制度组成了我国水资源保护法制体系，也对保护我国地表水资源起到重要作用。

2.水权制度

水权制度的实质是水资源的有偿使用。我国的水权制度包含两项内容：一是取水许可制度，二是征收水费制度。我国于1993年颁布了《取水许可制度》，但仅是初步规定了取水人的权利和义务。之后随着经济形势的发展，对水资源的保护日趋重要。因此，进入21世纪后，我国开始着手全面建设水权制度。2002年颁布的《中华人民共和国水法》首次明确了取水权的概念，随后，为了进一步明晰取水权的权利内容、完善水资源的配置制度，我国又于2006年出台了《取水许可和水资源征收管理条例》。2007年出台的《物权法》虽然不是针对水资源保护，但也有相关制度涉及。随着相关法律制度体系的完善，我国逐步通过对开发利用水资源的行为进行收费，使得水资源的经济价值渐渐得到体现。水资源有偿使用制度对扭转过去在取水中出现的随心所欲、乱采滥用的局面起到了重要的作用。

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