我国安全生产监管体制的演变与走向

摘 要： 安全生产监管直接关系到人民群众的生命财产安全和平安中国建设，安全生产监管体制建设是持续改进和提高安全生产水平的内在需要和组织保障。在以制度变迁理论为视角构建的安全生产监管体制解释框架的基础上，从制度变迁的制度需求和制度供给维度出发，对我国安全监管体制变迁的动因和效果进行了系统分析，并根据当前安全生产监管体制存在的问题提出我國安全生产监管体制改革的可能路径。

关键词：安全生产监管体制；历史演变；未来走向；制度变迁

中图分类号： X922-2 文献标志码：A 文章编号：1009-055X（2018）05-0098-08

doi：10-19366/j-cnki-1009-055X-2018-05-011

安全生产直接关系到人民群众的生命财产安全和平安中国建设，无论如何强调都不为过。党的十九大报告明确指出：“树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力。”不断改革和完善安全生产监管体制是持续改进和提高安全生产水平的内在需要和组织保障。根据不同时期经济社会发展的特点和需要，不断改革完善安全生产监管体制，意义重大。

一、安全生产监管体制演变的解释框架

（一）不同视角下安全生产监管体制演变的解释

中华人民共和国成立以来，我国安全生产监管体制经历了曲折而缓慢的演变过程。国内学术界对此进行梳理分析的视角主要有三类：一是以经济快速发展引发的安全生产事故周期性变化为依据，认为经济快速发展必然导致安全生产事故数量急剧上升以及相应的监管体制的适应性变化。颜峻（2017）构建了事故死亡率时间序列的分阶段回归模型，描述自1978年以来事故死亡率变化趋势分阶段的波动特征[1]。刘祖德等（2013）研究认为安全生产情况随着经济社会发展水平变化，呈非对称抛物线函数关系，大致可分为四个阶段：初级生产阶段、工业化初期阶段、工业化中期阶段、工业化后期阶段，安全生产事故发生状况在各个阶段有所不同[2]。二是按照国家经济政治形势来划分。例如，刘铁民（2009）将安全监管体制的发展划分为安全生产初始期、“大跃进”调整期、“文革”动乱期、改革开放期、市场经济期和新世纪时期六个历史阶段[3]2；李毅中将我国安全生产的发展划分为三个时期：安全生产方针和管理体制初创时期、受“文革”冲击时期、恢复和创新发展时期[4]。三是以是否系统地建设安全生产法律法规和标准体系为依据。栗继祖等（2009）根据安全生产监管是行政主导还是法律主导提出了两阶段论：第一个阶段即计划经济阶段（1949—1991年），安全生产监管以行政手段为主；第二阶段即市场经济阶段（始于1992年），安全生产监管转变为以法制为主导，依法管理[5]。

综上所述，安全生产监管体制的变化随着安全生产法规的变化而有所调整，受当时政治经济环境的密切影响。上述研究都针对我国安全生产监管体制演变提出了分段方法，但缺乏有说服力的理论解释。

（二）制度变迁理论视角下的安全生产监管体制

所谓制度是指“设定的用以塑造人类互动的约束”，既包括正式的约束，如宪法、其他法律等，也包括非正式的约束，如规范、惯例、行为准则等。制度在约束行为体的同时，也有益于行为体，能降低交易成本和不确定性，增进社会福利。制度变迁可以看作是制度从无到有、完善更新的动态过程。

诺思提出“相对价格”变化是制度变迁的根源[6]112，一旦制度环境的变化导致制度不均衡，利益格局发生变化，利益主体的预期净收益超过成本，就会不断博弈追求潜在获利机会，以此促使制度变迁。林毅夫认为制度变迁有两种途径：既可以由制度需求主导，在制度不均衡时自下而上地自发形成，即诱致性制度变迁；也可以由制度供给主导，政府追求租金最大化而颁布法律、政策等，自上而下地强制进行，即强制性制度变迁[7]。如果基层行为主体因潜在获利机会而产生自发的制度需求，影响决策者安排新制度达成帕累托改善，这个制度变迁过程往往就是诱致性制度变迁。相反，如果制度变迁能够提高社会整体福利，但会导致至少一方利益受损，制度需求就难以自发形成，需要依靠政府权威推动。

我国安全监管体制变迁核心要素包括：制度环境，即根本性的政治、社会和法律规则；制度安排，即有关安全监管的法律法规、方针政策等；初级行动团体，是可以发起制度变迁、提供制度权威和合法化的决策单位，即中央政府；次级行动团体，是负责具体监管事务的各基层机构，由于潜在利益而产生制度需求[8]。在安全监管体制的演变过程中，制度环境变化改变制度供给和制度需求的平衡，为制度变革提供机遇窗口[9]。因此制度变迁的动态机制主要包含以下两个维度：制度供给和制度需求，制度变化可以视为供给者和需求者共同作用的结果，在制度分析中要明确两者的政治权力。影响制度供给的主要因素包括政治系统提供新制度安排的意愿和能力；影响制度需求的主要因素包括产品与要素之间相对价格的变化、宪政秩序变化、技术水平和市场规模。制度供给类似于公共产品，具有外部性，是有限的，所以制度变迁的成本与收益之比对促进或推迟制度变迁起关键作用，只有在预期收益大于预期成本的情形下，行为主体才会推动制度变迁。现行的制度决定了制度变迁成本与收益的对比，路径依赖会影响未来的制度演变。

二、我国安全生产监管体制的历史变迁

为了更清晰地观察每阶段的安全生产形势变化和安全监管体制改革有哪些进步或不足之处，本文结合我国安全监管各阶段背景，从制度需求和制度供给的维度分析不同阶段制度变迁的动因和方式，阐述制度变迁给体制带来的影响。改革开放前后，制度环境急剧变化，制度安排大幅改变，各个阶段制度变迁的动因和方式显著不同。制度变迁的影响体现在体制上，不论是组织职能、权力配置还是运行方式都存在明显差异。因此以不同的制度变迁动因为依据，将我国安全生产监管体制以1979年为界分为两个阶段：集权化安全生产监管体制和分权化安全生产监管体制。

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