论和谐社会视域下的公共政策制定

[摘要]“和谐”的公共政策制定是政府构建和谐社会的路径选择，然而现阶段我国公共政策制定在价值取向、政策主体和决策系统方面都存在着问题，针对这些问题，当前我国在公共政策制定中应遵循三个原则：效率公平并重原则、公共利益导向原则和规范化原则，并以这三个原则为切入点，着重解决当前我国公共政策中面临的两大难题一弱势群体和公民参与。

[关键词]和谐社会；政策制定；弱势群体；公民参与

[中图分类号]D61

[献标识码]A

[文章编号]1002-7408(2006)04-0022-03

党的十六届四中全会所提出的构建“和谐社会”的重大战略决策，是有着特定且深刻的社会历史背景的。中国自实行改革开放以来，所取得的全方位的发展特别是经济领域的增长是举世瞩目的。但经济的发展并不能掩盖社会矛盾和社会问题的存在和加深。如利益分配的不公平、贫富差距的扩大、社会冲突的尖锐等等。这些问题已越来越严重的威胁到我国社会的稳定和健康发展，迫切需要政府制定切实有效的公共政策来解决这些矛盾和问题，规范社会秩序，最终实现并维持社会的和谐发展。

一、政府构建和谐社会的路径选择：“和谐”的公共政策制定

关于“和谐社会”最权威的界定。是2005年2月19日胡锦涛在中共中央举办的省部级领导“提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班”开学典礼上发表的重要讲话中指出的：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”该界定从理论上和方法上融入了许多学科的发展成果。从哲学角度看，和谐社会本身就是对公平、公正和正义等价值取向的一种追求；从社会学角度看。和谐社会指的是社会成员之间的社会地位、经济收入、消费水平比较接近而不过分悬殊：从伦理学角度看，和谐社会指的是每一个社会成员都拥有平等的生存、发展的权利和机会；从行政学角度看，和谐社会更多地指的是一种社会成员公平参与理念和实践中的制度保障机制。也正是在这种公平参与理念的指导下，利用所构建的保障机制，达到一种社会和谐的状态。

构建社会主义和谐社会是一个复杂艰巨的系统工程，需要各种社会力量来共同推进。在所有起推动作用的社会力量中，政府的推动是关键的、主导的力量。通过政府采取相关的措施，可以更快更有效地促进和谐社会的实现。新制度经济学认为，政府是制度的最大供给者，是一种最为关键的生产性资源。制度本身就是一种公共产品，提供公共品是国家的基本功能之一，由政府生产公共品比私人生产公共品更有效。因此，需要政府出面实施强制性的制度安排。为构建和谐社会，政府应根据和谐社会的要求实施相关的制度安排．其中公共政策的制定这个途径尤为重要。政府可以通过公共政策的制定来建立体现“社会成员公平参与理念”的制度保障机制，影响和调节社会利益关系，履行维护社会稳定和发展的基本职能，并发挥其在构建和谐社会中的权威作用。因此，“和谐”的公共政策制定体制是政府履行其职能、发挥其权威作用的前提和保障。为了政府能更有效地发挥其在构建和谐社会中的作用。我们有必要剖析我国现阶段公共政策的制定中存在的问题并采取相应措施，最终实现体现“民主法治、公平正义”的“和谐”的公共政策制定。

二、构建和谐社会。我国的公共政策制定存在的问题

1．在价值取向方面：注重效率，忽视公平。在政策制定的导向方面，一直以来我们以经济建设为中心，但在现实情况中，以经济建设为中心变形为以GDP中心甚至以项目为中心：市场经济为主导的国家价值观在某些方面变形为市场规则至上。以至于几乎一切都具有可以量化的交换价值。都可以用来交换。由此，国家的主导意识形态——“效率优先、兼顾公平”，在实践中变形为任何情况下效率都必须无条件地优先。这样我在经济发展领域取得了举世瞩目的成就，经济总量和人均收入都有了显著提高，然而也带来了不少社会问题，如：地区差距、贫富差距、失业问题、三农问题、环境污染、腐败问题等，这些问题严重威胁着我国的社会和谐和稳定。

2．在政策主体方面：精英决策，缺少民主。香港城市大学岳经纶教授讲到：“可能全世界政策最多的国家就是中国，但我们有政策，却没有公共政策。为什么有政策而没有公共呢？因为政策过程是精英决策，不是大众参与的，很多都是注重专家决策。无论领导决策，还是专家决策，实质都是精英决策，还不是真正意义上的公共政策。”因此，这些决策都不能称之为公共决策。根据公共选择理论，政府官员和专家在制定公共政策时都有自私的动机，他们不可能自动代表公共利益。这一观点虽然可能有点偏激，但却从另一层面反映了一个事实：人都是复杂人，作为制定政策的政府官员和专家也有经济人的一面，也要追求自身利益。尤其是政府官员，由于他们在社会生活和经济生活中所处的特殊地位使其在制定公共政策时，往往会借社会利益之名行机构私利之实，这当然就难以制定正确而有效的公共政策，必然导致政府失败。退一步讲，即使政府官员和专家能完全代表公共利益，也由于其难以获得完备的信息，再加上受自身能力、知识、专业水平等各方面因素的影响，他们也无法能制定出最符合广大人民利益的政策。

3．在决策系统方面：条块并行，政策失灵。由于我国行政体制在纵向结构上实行地区管理和部门管理相结合的“条块并行”体制，在长期的行政实践中，存在着地方政府权力过分集中于中央政府的现象。这种过分集权的决策体制不可避免地存在一些问题。首先，中央政府的政策制定需要多层次的转换才能到达实施者那里，这种转换往往由于各种原因致使政策信息扭曲和政策变形。“上有政策，下有对策”便是常见现象；其次，集权造成行政程序复杂化，常常是一个简单的政策问题，下级需要请示上级，上级需要请示中央，行政效率在政策制定过程中大大降低，导致有些政策制定出来后就已过时；再次，权力过分集中，地方政府没有足够的自主权，在权责不清的情况下，一些行政主体对于有利可图、易出政绩的政策问题争相处理，而对于棘手的问题则相互推委。重复建设、盲目跟风、一哄而上等现象就不可避免，政府官员的短期，行为也就比比皆是。

三、构建和谐社会。我国的公共政策制定应遵循的原则及对策

1．实现“和谐”的公共政策制定应遵循的原则。为构建“民主法治、公平正义”的和谐社会，针对我国目前公共政策制定中存在的问题笔者认为，在公共政策过程中，我们必须遵循以下三个原则：

①效率公平并重原则。普通流行一种看法，即重视公正、公平就会妨碍效率。笔者看来，这种看法有两个误区，第一个误区在于错将社会公正与平均主义混为一谈。平均主义固然是与效率相悖的观念，但是并不意味着社会公正同样与效率相悖；第二个误区在于没有看到现在出现的一些问题，恰恰是因为在社会公正方面出了问题。如果光注重效率，出台一个政策可以很快，

但是政策有没有兼顾到多方利益、是否会带来其它问题或在其它方面付出代价就很难说了。“效率公平并重”并不是说我们不再注重效率，毕竟落后、不够发达是我国的现状，是主要矛盾，因此我们还是要注重经济建设，而目还要注重其发展速度。另外，由“效率优先、兼顾公平”调整为“效率公平并重”需要一个过程，不可能一蹴而就，这表现在政策调整上也会有一个相应的历史过程。

②公共利益导向原则。为体现民主，公共政策的制定应以公共利益导向原则作为标准。政府制定的公共政策应努力达到：一是利用有限的资源提供更多更好的公共服务。要讲求投入产出效益比，避免公共资源的浪费；二是尽可能降低公共政策制定的成本；三是尽可能多地体现最广大人民群众的利益。因此，现代政府应摆正自身利益与社会公共利益的关系，以社会公共利益为最高目标，尽可能让更多不同的利益群体参与到制定过程中，表达出他们的意愿和思想，坚决杜绝通过制定公共政策而动用公共资源谋取本位利益的“寻租”现象和与公众争利的不良行为。

③规范化原则。社会中利益主体的多元化和公共政策制定过程的复杂性，都内在地要求公共政策制定的规范化。公共政策的制定必须是一项非常重要的规范性行为，必须有严格的规范化的制度程序。组织体制决策模式认为公共政策的内容决定于政府组织的稳定的行为模式。由于政策的合法性是由政府的立法部门赋予的，所以，公共政策的制定也必须符合法律规章和制度程序。只有使政策制定的制度程序规范化，才能使公共政策在严密的制度安排下得以产生，从而避免公共政策的盲目和不规范。

2．实现“和谐”的公共政策制定的对策。以上面三个原则为切入点，针对我国现状，抓住问题的主要矛盾，要着重解决当前我国公共政策中面临的两大难题一弱势群体和公民参与，从而建立“和谐”的公共政策制定体制，最终实现“民主法治、公平正义”的和谐社会。

①关爱弱势群体。要体现“效率公平并重”，这里尤其需要指出的是弱势群体问题。虽说个体差异是永远存在的，然而问题是弱势群体在整个公共政策的制定方面似乎越来越被忽视，因为弱势群体不像强势群体那样能够凭借着他们对社会财富的占有，直接或者间接地影响政府公共政策的制定，弱势群体在影响公共政策方面能力的下降，是导致社会不和谐的一个重要因素。弱势群体由于远离社会权力中心，较少参与社会政治活动，难以影响公共政策的制定。同时，这也意味着弱势群体仅仅依靠自身力量很难迅速摆脱自身的困境。因此，弱势群体问题的解决必须依靠社会的力量，从各个方面为弱势群体提供社会支持，保护弱势群体的权利，维护弱势群体的利益。

首先，要解决就业问题，要将扩大就业、降低失业率作为最基本的政策目标。同时加强劳动立法，进一步规范劳动力市场，充分保护雇佣双方利益，营造一个公平的就业环境。对于弱势群体，政府和社会可以通过强化信息发布、职业培训、职业介绍等方面的就业服务，来增强他们的就业竞争能力；其次，要解决收入分配矛盾，强化对低收入群体的保护。要解决这个问题首先需要建立有效的基本生活保障体系，确保所有社会成员的基本生活，防范大规模贫困问题的出现。不仅要完善城市居民最低生活保障制度，更应建立和推广农村居民最低生活保障制度，逐步使农村扶贫制度化和规范化。另外，要进一步完善收入分配体制，强化对高收入的税收调节和对非法收入的打击力度，并完善其它各种再分配制度；再次，转变政府职能，加强法律法规建设。政府职能必须尽快由实施就业管理，转向依法对劳动力市场特别是劳资关系进行规范、协调和监督，重点是保护劳动者的合法权益。为此，第一要全面转变观念，明确政府的角色定位；第二要加快立法步伐，尽快填补有关法律空白，尽快修正不符合国际惯例或不符合新形势要求的法规，使政府对就业管理和对劳资关系的协调全面纳入法治的轨道；第三要全面提高执法队伍的素质并加大其执法力度，改进对劳动力市场的监管方式；最后，要加快社会管理体制改革，建立有效协调各阶层利益的机制。要促进政府与不同利益群体的沟通和交流，为各种群体创造利益表达和政治参与的制度化渠道。尤其是要针对弱势群体，积极培育民间社会服务组织，要调动国家和社会两方面的力量来缓解弱势群体所面临的各种压力。

②倚重公民参与。构建和谐社会始终关系到社会稳定的问题，稳定是和谐社会所不可缺少的。为了很好地解决社会利益冲突，维护社会稳定，政府在制定公共政策的时候，需要认真进行调查研究，鼓励并拓展公民参与渠道，及时掌握社会利益矛盾和不同社会群体的特殊利益需求。公民参与是政策制定的基石。首先，公民参与可使政策制定所需要的知识以及信息得到相辅相成的运用；其次，公民参与能够确保政策的正当性；再次，公民参与有利于发展组织的凝聚力；另外，公民参与一般以全体组织成员的合意为前提，需要通过充分的讨论，制定出适合于组织目标的评价标准，而这一评价标准将成为政策执行的牢固指针。依靠公民参与还能大大减少政策解释方面的问题，政策调整也会相对容易一些，这有助于保证的效果。公民可以通过公共政策旁听、公共政策听证、公共政策调查、政策研讨会和赛博参与到公共政策的制定中来。

其一，公共政策旁听。公共政策对话就是围绕一定的公共政策议题开展对话交流的活动过程，公共行政人员、立法人员、政策智囊机构、政策专家、政党组织、利益集团、公民都是政策对话的可能参与者。而旁听与听证都是公开政策对话的主要形式，是开展公共政策对话的重要路径。严格地说来，公共政策对话应该是一种对等性的、公平性的对话方式，对话参与者排除了身份、地位、职业、年龄等方面的偏见，从而致力于公共政策共识的达成。既然旁听制度是开展公共政策对话的一条重要制度途径，因此，完善旁听制度就显得很有必要。首先，在旁听人员的选择上要有针对性，要基于特定的公共政策议题选择相关领域的专家学者和具有相关领域知识背景的基层执行工作者；第二，要明确旁听公民的权利和义务，确保公民参与研究和意见表达受保护的权利及遵守国家法律、保守国家机密的义务等；第三，要推进公民旁听程序的规范化。要尽可能多地安排交流对话的时间，并引导旁听公民有效形成非正式公共政策提案。每次会议应提前公布会议内容，使旁听者有足够的信息收集和调查时间，并确保旁听者形成的非正式提案与参加旁听会议内容一致或相关。

其二，公共政策听证。公共政策听证是在公共政策出台以前或实施后，就公共政策问题、公共政策方案或公共政策效果等方面听取相关人员的意见。听证(Hearing)一词，本意为诉讼上应听取他方当事人意见的制度。也就是说，法院在审查事实或法律问题时，要以公开的方式听取证人和当事人的意见，以保证审判的公平，从而实现正义。要使公共政策听证真正体现公共政策民主，需要做到：第一，尽可能多且客观地获取公共政策听证的相关信息；第二，建构多方参与、互相制约的公共决策格局；第三，要保持政府及其主管部门的独立性，提高公共政策听证的透明度。

其三，公共调查。在我国，公共政策的旁听制度和听证制度刚刚起步，在这种情况下，公共政策调查就显得特别重要。且旁听制度和听证制度要真正发挥作用，都需要对公共政策议题展开调查研究，充分听取相关领域的专家、学者、基层工作者等多方面公众的意见，了解不同利益集团的看法，从而有利于提高公共政策对话的质量。公共政策调查从形式上划分，可以分为直接调查和间接调查：从调查方法上划分，公共政策调查可以分为全面调查、重点调查、抽样调查和典型调查四种。

其四，政策研讨会。政策研讨时会一般由专家、学者组成，他们常常以先前的研究成果和客观事实为依据阐述自己观点。这种形式不仅富有学术透明度，而且有实证研究的特点，适合专门领域的政策研究。在政策制定过程中，借鉴专家、学者的学术观点和前沿性研究成果意义尤为重大。他们能向政府和社会集团提出有助于解决实际问题的各种政策方案，而且还会接受政府各职能部门的委托，组成解决特定问题的智囊团。它的缺点是因为主要在精英或专家学者之间开展讨论，所以有可能会以牺牲一般公众的利益为代价，而且它往往有利于掌握信息较多的一方，缺乏客观标准。

其五，赛博。“赛博”是通过网络交流，让公民直接参与政策制定的虚拟空间。这种方式从选择议题到提问内容，以及发表者和讨论者的选拔，都充分体现了一般民众的意愿。确立某项方案时，可以利用“赛博”空间进行对话，这有助于形成公众议题，也可无拘无束地议论政府正式议题。“赛博”空间给民众提供了随时讨论和验证政府主要政策的机会，同时政府也可通过“赛博”空间提出政策方案，并且得到向民众做必要的解释和说明的机会。

(本文是国家社会科学基金重点项目“社会主义政治文明建设与中国特色权力监督机制研究”<编号05AZZ002>的阶段成果)

责任编辑：孙　巍(本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。)

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