村级党组织建设的反思与前瞻

摘要：村级党组织建设取得了前所未有历史成就，但目前面临着一系列问题：体制势能和认识惯性容易导致越位、制度缺陷造成了畸形的权力博弈、发展经济的渴盼阻抑了思想政治功能、村民公民意识的缺乏助长了单轨制作用。改革的对策包括：优化农村党组织，厘清村“两委”关系，制定科学的绩效考核体系，健全选举程序。划片设立村级党组织，构建科学系统的农村思想政治工作理论，建立矛盾预警调控体系，对中坚骨干农民进行储存性培训。

关键词：村级党组织建设；反思；前瞻

中重分类号：D638　文献标识码：A　文章编号：1004－0544(2008)08－0177－03

一、村级党组织建设面临的问题

(一)体制势能和认识惯性容易导致村级党组织越位

中国农村在实行人民公社制度期间，国家在农村构建了一套以行政统摄为主要特征的高度集权的农村基层治理体制。国家深度介入村庄政治生活，严重影响村庄公共权力的运作。村庄成员缺乏利益的分化及其在此基础上形成的竞争行为。而只有在国家“号召”下发生的基于意识形态分歧的阶级斗争。村民群众在乡村治理中几乎没有自主和自由。表现为强烈的依附性。其参与行为具有明显的政治动员特征，并表现出高度的整合性和一致性。农村社会在长期归附于政治权力的过程中，形成了服从政治力量、认同政治权力的文化价值取向。在这种以“统一”与“服从”为最高准则的人民公社体制下，农村党支部以党在农村的代言者的身份。直接领导和组织政治运动，形成并强化了高于村行政的地位。其权威形象深深地烙刻在农民群众心中。

与英美国家的基层自治组织不同，中国的村民自治权不是自然生成的，而是国家赋予的。因此并不是完全意义的群众自治组织，它承担着一定的基层地方行政功能。虽然根据《村民委员会组织法》第四条规定，村民委员会不隶属于乡镇人民政府。不是乡镇人民政府的下属机构，而是独立的基层群众性自治组织。但作为一种新的制度安排，村委会选举尚处于摸索试验阶段，很大程度上仍需政府部门选举机构的组织和指导，乡镇作为直接面对村的一级政府机构，自然就担负起了这个职责。但是，根据《村委会组织法》的规定。由选举产生的村干部的权力来源于村民，他们更多地是向下负责。乡镇针对选举不能发挥权力作用，但又不甘心既有权力的分化，就会利用职权之便，采取种种策略操纵选举，从而保证自己原有权力的稳固性。当乡镇人民政府碍于有关村民自治的政策规定，不便公开地采取行政命令的方式干预依法属于村民自治范围内事情的时候，村级党组织便往往顺理成章地充当地方政府控制村委会的抓手。其中最为便捷的方法就是通过村党支部书记的选举进而控制村委会主任的选举，因为村党支部是一个较村委会历史更长、意识形态更深厚的党的基层组织，村民意识中村支书是村级组织事实上的一把手的印象十分强烈和持久。村民委员会因其自治性往往使村民对其权威性和合法性产生怀疑。由于现行的法律制度缺乏有效的监督机制。使得这种控制成为可能。村党支部一般在习惯使然和外力支持下，自然会理直气壮、堂而皇之地做出一些干预甚至代替村委会的越位行为，其权力行使的目标与法理上的权力来源和权力目标产生矛盾。

(二)制度缺陷造成了畸形的权力博弈

村民自治不同于民族区域自治和特别行政区自治。后者是地方自治而前者是社会自治。村民自治实质上是国家权力从乡村收回，让村民自主管理。这一点，《宪法》和《村委会组织法》相关条文均做出相应规定。但在《村委会组织法》第三条又规定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”另外，在《中国共产党农村基层组织工作条例》第九条明确规定，“村党支部的主要职责是领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动”这里就产生一个问题：村民自治究竟是村民自己在政治意识觉醒后的“积极参与”，还是在村党支部领导下的“消极参与”?立法未能界定好乡村社会中行政权与自治权的范围。这一缺陷带来村民自治很多实践上的冲突。

最先进的政治文明成果要真正在落后的农村生根并切实发挥作用，需要高度理性化的社会组织和培育农村公民社会作为支撑。计划经济社会中的传统组织，在改革开放以来经济大变革冲击下，已不具有完整的组织形态。农民在获得“自由”的同时，也在某种意义上丧失了组织的保护。家族势力、宗教势力等交错纷杂，以新的面目出现。地方政府与村级党组织强强联合，形成了博弈中强大的一方，几乎垄断和控制了村庄公共权力的运作过程。普通村民虽然人数众多。具有共同利益和一致意愿，但成员复杂，处于缺乏组织的原子化分散状态。因此无法形成强有力的力量。

(三)村民强烈的发展经济渴盼阻抑了村级党组织的思想政治功能

农村长期生产力发展的落后、农民生活水平的低下，使得农民发展生产、增加收入，提高生活水平的渴盼显得非常迫切。能否促进生产力发展。带领农民发家致富，成为农民评价村干部的唯一标准。由于农村曾是政治运动的重灾区。农民对过去的“阶级斗争”心有余悸、反感拒斥，由此导致农村工作普遍从过去以阶级斗争为纲，极端化跳跃为以GDP论英雄。在这种背景下，农民对村级党组织的定位预想绝对经济化。与村委会的作用重合，村级党组织失去了发挥本质作用的社会生态。村级党组织的本质作用被冲淡、掩盖或淹没了，无法也无力理直气壮地进行政治指导、协调、监督工作。村党支部在上级的行政强制与村民的置之不理的夹缝中处境尴尬。为拓展生存空间，村级党组织要么主动向村委会的功能靠拢，作用发生异化，要么在无奈中充当默默无闻的摆设。

(四)村民公民意识的缺乏助长了村级党组织单轨制作用

中国落后的农村却享受着最先进的政治文明成果，形成了强烈反差。改革开放的启动是从农村的“大包干”开始的，产业运作的市场机制也是由“乡镇企业”率先开始的，基层组织的民主选举村民自治也走在了前头。这些改革，一个比一个更深刻地改变着农民身份的依附性和给予性。农民也逐渐减弱了身份特征而增加了职业特征。农民正在和将要建成的各种契约关系是平等的。

但农村公民意识的缺乏，使农民熟视并默认了改革中因制度不健全导致的不公正待遇和不平等身份。虽最大限度地保证了历次改革过程的稳定性，减少了社会改革成本，有利于避免社会结构性造成动荡，但也使农民难以及时充分享受改革应有的成果。表现在村民自治，就是忽视或放弃了自身民主选举权利的行使和权益的维护，助长了一些地方变异了的村民自治畅行无阻。

二、对策

(一)优化和强化农村党组织

村民自治应是在党的领导下进行的，农村基层党组织通过政治领导、思想领导以及在重大问题、重要环节上的领导，保证村民委员会依法正确行使自己的权力。同时也增强

农村基层党组织的凝聚力、战斗力。

即取消农业税后，县、乡镇不再要求村干部协助收取税费，许多利益障碍被消除，为改善干群关系创造了良好契机，也为农村党组织开展工作奠定了坚实的制度基础，有利于农村党政良性互动。

当前农村仍然存在一些不稳定的因素，如黑恶势力、封建迷信、宗族矛盾有所抬头。以及计划生育、村民委员会选举、退耕还林和拆迁补偿等政策贯彻落实中引发的诸多矛盾，都在一定范围和程度造成农村的动荡和不安定。因此，国家应抓住机遇，顺势而为，与时俱进，加强和改善农村基层党组织的领导。在建设社会主义新农村的实践中更好地发挥指导、协调、监督作用。促进农村经济发展，保证党的惠农政策不折不扣地落实于农村。

(二)完善村民委员会自治法规，厘清村“两委”关系

村民自治在党的领导下进行，但并不意味着党支部与村民委员会的领导关系变为取代关系。事无巨细由党支部一切包揽，支部书记一人说了算。要在村庄中真正实现民主，必须针对目前运行中暴露出的制度疏漏，解决国家宏观管理与农村微观管理脱节、农村管理体系中的合法化和制度化不足的问题，以健全的制度进一步厘清村“两委”关系，制定详尽系统、操作性强的规章制度细则，刚性规范、约束村委会与村支部有序运作，正确履行各自职责，严防缺位、越位、错位现象发生。特别是要明确和强调村民会议是村级社区的最高决策机构，它的行为和决定在不违背国家法律的前提下，任何个人和组织都不能干预。只有这样才能彻底改变“不论村中大小事。支部书记说了算”的错误而普遍的现象，消除村党支部的领导核心地位与村委会的“全体村民利益的代表者”的地位之间的矛盾。

(三)制定科学的村级党组织绩效考核体系

要在深刻领会正确政绩观和科学发展观的内涵的前提下，县、乡镇政府要结合村级党组织的工作特点。制定科学合理的绩效考核指标，以引导其发挥应有作用。与村委会全面协调、渐进有序地推进各项工作。

1、评价标准科学化。结合村级党组织的工作特点，把握虚与实的转化关系，宜量化者定量，不宜量化者定性或等级化；要把握当前与长远的关系，区别显性绩效和潜在绩效；要根据主观努力与客观效果关系，区别实绩和虚绩。目前惯用的“一票否决制”虽意在强化农村党组织某些工作的重要性，但往往催生急功近利的行为，有悖于建设社会主义新农村的综合性发展目标。

2、评价形式系统化。对村级党组织绩效评价方式要尽可能涵盖面广，多角度、多侧面进行，才能确保评价的全面性，切忌因评价方式单一化、片面化导致的以偏概全。要将村委会的内部评价与评价机构的外在评价相结合：要将上级政府自上而下的评价与辖区群众自下而上的评价相结合；要将日常随机考核与定期的年终届末考核相结合；要将定性考核与定量考核相结合。

(四)健全村级党支部成员选举程序

许多地方农村选举中积累了一些较为先进的经验。如广西农民最先实践了村民自治，吉林农民创造了“海选”模式。在此基础上形成的关于村党支部成员选举的“两票制”、以及村重大事项决策的“两会制”制度，是具有创新意义的尝试。所谓“两票制”，即村支部选举要经过两次投票，先是村民的“信任票”，只有获得足够的“信任票”，才能作为支部候选人；后是全体党员的选票，只有获得多数党员的选票，才能当选村支部委员。“两会制”。即村支委和村委会在做出决策之前，都要经过党员大会、村民代表会议讨论后决定，在这一过程中，村民自治的权利得到了较为充分的体现。形式民主(程序民主)是实体民主得以最终贯彻和体现的保证。国家应结合各地积累的有关经验。加以总结提炼，形成普适于农村特殊环境的制度层面的成果。以弥补和修订村民自治民主选举政策中的疏漏，力求以健全的形式民主(程序民主)确保村民自治所蕴含的优越性的充分外化和落实。

(五)划片设立村级党组织。务求实效

村村设立党组织，不仅容易造成村“两委”的矛盾，也无谓地加重了村民的负担。根据目前农村经济发展态势。村级党组织地位的加强，首先，应走内涵式发展道路，要减少职数。增加报酬，强化管理，务求实效，而不在于扩大外延、增加人员；其次。党组织的着力点和覆盖面应予适时调整。随着农村产业结构的调整和市场化水平的提高。农业产业经济链和经济圈正在形成。经济互助合作组织日益增多，规模不断扩大。既有的狭隘的自然村落界线已经和正在被逐渐打破，将普遍代之以规模化的经济区，才能适应现代生产力的发展。

(六)构建科学系统的农村思想政治工作理论体系

我国农村思想政治工作的研究滞后尤为突出。在体制转轨期。随着利益关系的重新调整，面对千家万户的经营方式而又没有发达的集体经济作为物质支撑。习惯的思想政治工作抓手没有了，传统文化与现代文明。计划经济时代形成的思维定势与市场经济、民主政治之间产生了尖锐冲突。当前农民特殊的生产、生活和流动方式导致了上述矛盾零距离、全方位接触碰撞。农村进入了矛盾敏感期、多发期。农民矛盾的主要特征呈现为内容的利益性、主体的群体性、成因的复杂性、发生的阶段性、地域的差异性。但目前对农村的思想政治教育工作没有进行专门深入地研究，往往笼而统之以传统的思维定势概括，简单地归结为愚昧落后，仍然照搬惯用的政治运动的方式集中宣传教育。思想政治工作的粗放性、滞后性、空泛性和缺乏实效性，使得农村党组织面对新的形势和问题，无法有效地开展思想政治教育本职工作。难以坚守并拓展精神文明建设主阵地。农村党组织应基于新形势特点。探索农村思想政治工作的新机制和新模式。增强农村思想政治工作的前瞻性、针对性和实效性，尽职而不越位，通过思想政治教育，化解和消弭新矛盾、新问题。使党的惠农支农政策顺利地落到实处。

(七)建立农村人民内部矛盾预警调控体系

在农村利益分化日趋明显时。社会强势群体和弱势群体的矛盾也随之增多并复杂化。对社会强势群体需要进行必要的引导和规范。以防宗族势力、黑恶势力的形成和失控。对弱势群体需要扶持和关爱。当社会中的弱势群体利益受损，却不能通过合法的渠道表达时。人们可能通过体制外的手段表达自己的利益主张，导致社会的动乱和不稳定。当前我国农民弱势群体利益表达存在以下矛盾：第一。农民利益表达客观必要性与表达意识主体缺失之间的矛盾；第二，农民利益的群体性和表达的个体化之间的矛盾；第三，农民利益的正当性与表达方式的不正当性之间的矛盾。

因此，必须完善和加强村民自治组织建设和制度建设。探索建立农民利益代表和表达机制、利益生成和驱动机制、利益协调和导向机制、利益的保障和分配机制。形成防范和化解利益矛盾的制度体系。特别是要打破“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的行为怪圈，及时发现问题，主动解决问题，使农民利益冲突在观念上得到溶解，在制度上有效防范和化解。

(八)对中坚骨干农民进行储存性培训

农村党支部成员的能力应侧重于政治理论水平、公正性和协调力。由于农村党员年龄普遍老化，知识更新滞化、思想观念僵化，而新生力量补充数量不足，补充动力又弱化，导致农村党支部成员自身的素质及个人公信力无法适应本职工作。

当前有些地方选派大学生和机关工作人员担任。或面向社会公开招聘村支书。这一做法打破了地域局限，扩大了选贤视野，也确实推动了部分后进村工作超常规的跃升。但这一做法的前提应是首先充分地开放村庄的公共权力资源，为本村民提供机会均等的流动途径，使乡村精英能够脱颖而出。否则，最容易造成的负面效应是将所谓“党支部书记是上级组织依照一定程序任命”的印象，印证性地变异为“党支部书记是上面派来的”，强化了农民本来长期普遍形成的党支部地位高于村委会的习惯认识。现实可行的方法是，由乡镇主持，经过各村党员大会、村民代表会议“两会”讨论。提前选拔全乡镇村支书预备人选，推荐进入党校接受系统培训(有些地方创办农村基层干部专修学校)，并利用农村党员干部远程教育工程，整合培训资源，完善工作机制。着力提高党员干部的整体素质，使其政治理论等素质满足岗位工作的需求。选举时，与外来竞选的大学生和机关工作人员进行公开公正的竞争，从中选举村支书。既保证了本村人的当然参选，也打破了选举的地域限制。

责任编辑　杨小民

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