完善现代综合交运体系的思考

国务院提出的“现代综合交通运输体系”概念， 其内涵远大于物流和多式联运，将引领交通运输行业迈入第三个辉煌的时代

为 贯彻落实改革开放的要求，中国交通运输行业经历了两个如火如荼的时代。一是大规模的硬件建设，即港口扩建、鼓励造船、铁路提速和开发高速公路等；二是引入国外先进物流理念，整合各种运输方式，通过多式联运的途径解决运输的瓶颈问题，以促进供给侧和需求侧的快速发展。但是三十多年过去了，铁路、公路、水路和航空运输仍然不能无缝衔接，其原因不仅是硬件和软件的交通运输建设存在零散性和不协调性的问题，还存在法治建设的缺失问题，更为重要的是严重缺乏国家整体观念，即站在国家利益的高度审视和设计本部门的软件和硬件蓝图。

3月17日，国务院发布《“十三五”规划纲要》，其第29章提出了一个新颖的概念：“现代综合交通运输体系”。该体系内涵远远大于物流和多式联运，其作用足可引领交通运输行业迈入第三个辉煌的时代。

确立国家级概念

《“十三五”规划纲要》对“现代综合交通运输体系”的官方解读是“坚持网络化布局、智能化管理、“一体化”服务、绿色化发展，建设国内国际通道联通、区域城乡覆盖广泛、枢纽节点功能完善、运输服务一体高效的综合交通运输体系”。

《“十三五”规划纲要》还对实现上述目标确定了四个发展方向：一是构建内通外联的运输通道网络，构建横贯东西、纵贯南北、内畅外通的综合运输大通道；二是建设现代高效的城际铁路、市域（郊）铁路；三是打造一体衔接的综合交通枢纽，优化枢纽空间布局，建设北京、上海、广州等国际性综合交通枢纽，提升全国性、区域性和地区性综合交通枢纽水平；四是推动运输服务低碳智能安全发展，加快发展多式联运，提高交通运输服务质量和效益。

从上述发展目标和方向可以看出，《“十三五”规划纲要》提出的完善“现代综合交通运输体系”，绝无区域性概念，而是站在国家层级高度布局交通运输体系蓝图。这就要求交通运输行业的企业法人和地方交通主管机关，在思考和设计本企业或地方交通设施和网络时，不能以地方利益为最高目标，而应兼顾国家利益，从促进内通外联和横贯东西等综合交通运输体系出发，达到提升全国性交通运输服务质量和效益的国家目标。

摈弃区域和部门发展观念

过去三十年，区域交通质量改善、行业管理水平提升和企业运力增加等方面都取得了一定成绩。但由于规划和设计均局限于区域或企业个体，没有站在国家利益的高度思考“现代综合交通运输体系”，产生了产能过剩。如青岛港和日照港在仅仅几十公里的距离内，竟然斥巨资修建了7个30万～40万吨级散装矿石码头；全国范围内大规模建设高铁为旅客运输服务，而忽略了货物运输；高速公路网络建设，因严重缺乏统计学依据，未能按照进出口货物以及国内贸易物流所需的运输网络规划和设计。

为贯彻落实《“十三五”规划纲要》关于坚持运输服务一体高效的发展理念，各地区、各部门及企业个体，在规划和设计时，应考虑与其他区域和部门的合作。合作包括硬件和软件两方面，硬件包括公路半挂车的长度和宽度、铁路运载工具的规格等是否与海运集装箱的国际标准契合；软件包括网络化和智能化建设，即各种运输方式的无缝衔接，加快无障碍的国际和国内物流建设。

应提供资金和政策支持

《“十三五”规划纲要》关于发展“现代综合交通运输体系”的一个符合国际化要求的亮点在于提出网络化布局、智能化管理、“一体化”服务、绿色化发展的交通运输“四个现代化”。因此，要将《“十三五”规划纲要》关于“现代综合交通运输体系”的设想落到实处，就应当确立一个基本原则，即凡符合交通运输“四个现代化”要求的规划和设想，应当给予政策和资金支持，至少应优先于那些盲目发展或带有区域色彩的交通建设项目，例如不利用耕地，也不损毁森林河流的绿色化项目优先安排。

尽快弥补立法漏洞

在交通行政立法方面，中国不仅没有落后于西方国家，反而有过之而无不及，真可谓多如牛毛。例如危险品的行政监管，公路运输有《道路危险货物运输管理规定》，水路运输有《水路危险货物运输规则》，铁路运输有《铁路危险货物运输管理规则》等。面对如此多的法律法规和部门规章，使人有无所适从之感。“十三五”期间，交通运输部门的主要工作之一是整合这些法律法规，以符合“一体化”运输的需求。

在交通民事立法方面，则与行政立法相反，少之又少，甚至有的行业根本没有最高位阶的民事特别法，例如水路运输法（调整内河与沿海运输的民事法律）。交通运输行业民事立法的欠缺，必然阻碍综合交通运输的发展，例如多式联运，因当前中国尚无多式联运的民事立法，不仅无法确认多式联运承运人的主体资格，也无法对全程运输适用统一的法律。

设立专业化机构

欲践行《“十三五”规划纲要》关于“现代综合交通运输体系”的设想，行政管理和规划设计均应有统一的机构，否则将很难实现完善枢纽综合服务功能，优化中转设施和集疏运网络，强化客运零距离换乘和货运无缝化衔接，实现不同运输方式协调高效，发挥综合优势，提升交通物流整体效率的宏伟目标。据此，统一的规划和建设是当务之急。

在行政管理方面，中国有一个优势，即铁道部的管理功能已经并入交通运输部，交通运输部集公路、铁路和水运管理于一身，不再受行政管理分散化束缚，能够统一行使国家管理权。这种集约化的管理功能为实现“现代综合交通运输体系”提供了便利条件。

从事铁路、公路和水路运输的企业，以及处于各种运输方式辅助业的港口法人，由于分属不同行政部门管理，且以盈利为目的，很难以牺牲自身利益为代价，顾及国家利益。将这些企业以某种方式连接起来，对于发展“现代综合交通运输体系”至关重要。

笔者认为将全国现有的六个航运中心从松散型转为紧密型的法人化社会团体，不失为一种将分属于航运中心辐射区域内的公路、铁路、港口和水运等企业法人紧密联系在一起的方法。法人化的航运中心组建后，由于其主管单位是当地政府，所以不仅可以从区域发展角度优先安排提升区域性和地区性综合交通枢纽水平的建设项目，也能与其他航运中心联合，重点发展可提升全国性综合交通枢纽水平和内外辐射能力的建设项目。

综上所述，“现代综合交通运输体系”的建立任重道远，需要政府和企业集思广益、携手共进。

由于现代物流是以运输为主要环节的综合服务系统，“现代综合交通运输体系”将会对制造业的物流服务做出更大贡献，并促进中国供给侧和需求侧的快速发展。

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