加快湖南新型城镇化建设的若干对策

摘 要：近年来，湖南城镇化水平取得了明显进展，但目前新型城镇化建设仍然存在许多问题，必须从全省各地实际出发，研究加快推进湖南新型城镇化的对策。

关键词：湖南；新型城镇化；对策

中图分类号：F12

新型城镇化是引领我国未来经济发展的重要动力。近年来，湖南推进城镇化取得了明显进展，但城镇化仍然是湖南省经济社会发展的“短板”。目前湖南城镇化水平整体偏低，城镇化率低于全国平均水平5.77个百分点，城镇化水平明显滞后于工业化水平；城镇规模普遍偏小，城镇平均人口规模只相当于全国的80%，首位城市人口聚集度仅为2.9%；城镇发展质量不高，城乡二元结构明显；城镇地域分布不均匀，城镇格局出现“湘中塌陷，湘西滞后，湘北、湘南发展速度较慢，湘东发展明显加快”现象。目前，湖南已进入城镇化推进的关键时期，我们应贯彻落实党的十八届三中全会精神，坚持以人为本，质量优先，深化体制机制改革，走城乡一体的新型城镇化道路，这对于全面推进我省“四化两型”建设、实现“两个率先”、“两个加快”，全面建成小康社会，都具有非常重要的意义。

一、构建多元化的城镇体系结构

国内外城镇发展的经验表明，大城市发展到一定程度都面临大城市病，要破除这种两难局面，必须构建多元化的城镇体系。从湖南来看，必须坚持从实际出发，根据不同地区的自然条件、经济基础、交通状况、环境容量等，合理构建与区域经济发展和产业布局紧密衔接、与资源环境承载能力相适应的以城镇群为主体形态、大中小城市和小城镇协调发展的具有湖南特色的多元发展格局。首先，要积极融入长江中游城市群。环洞庭湖城镇群特别是岳阳要突出在对接长江开放经济带中的战略地位，积极对接长株潭、武汉等大城市群，成为湖南融入长江经济带和长江中游城市群的桥头堡，打造中国经济增长“第四极”；长株潭城市群要更好地发挥长株潭的核心增长极作用，切实增强环长株潭城市群的集聚辐射功能，纵深推进长株潭及岳阳、娄底、益阳的经济一体化进程。其次，要推进湖南不同城镇群协调发展。大湘南要以承接产业转移示范区为抓手，大力推进产城融合，着力打造衡阳西南云大城镇群，郴州大十字城镇群，永州祁阳、零陵、冷水滩城镇群。同时，要加快建设邵阳东部四县城镇群、怀化鹤城中方芷江洪江城镇群和湘西吉首凤凰花垣城镇群等。第三，对城镇化水平较低的地区，要抢抓机遇，不断提高城镇化水平，做大做强县城，建设一批富有特色、人居环境适宜的中小城镇。

二、破解行政管理体制改革难题

在市场经济条件下要以政府职能转变为核心，建设服务型政府，全面提升行政效率，为新型城镇化建设提供组织保障。一要构建有限责任政府，提升城镇社会管理和公共服务能力。要按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，实行政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，简政放权，正确处理好政府和市场、政府和社会之间的关系，推进经济管理和社会治理创新，注重运用法治方式，实行多元主体共同治理，形成政府与社会组织和社会公众共同参与的公共治理机制，增强社会自治功能；政府要进一步提高城镇化建设过程中的政府行政服务的水平和效率。二要改革地方行政区划体制，逐步减少管理层次。要以城镇群为基础，结合地缘、政治、经济、文化、历史等因素，对湖南的人口大县和经济强县率先实行省直管县（市）体制改革，实行扁平化管理。三要进一步精简政府机构设置，重构政府行政机构框架。为了避免职能交叉，防止政出多门，对相近的管理部门要进行合并，最大限度地提升城镇政府行政管理效能。

三、深化规划建设管理体制改革

在新型城镇化过程中，一定要高度重视规划的引领作用。一是城镇规划要有科学性。要高起点，尽可能聘请国内外知名专家和设计单位，高标准、高质量编制城镇发展规划；要明确功能定位，处理好生产、生活、休闲、交通四大要素之间的关系，坚持以人为本，更适合人的生产和生活的要求，科学地设置工业区、商贸区、生活区、教育文化区，实现功能配套互补；规划的制订要注重保护地域信息、时代特征和民族风情综合形成的城镇特色，要注重保护和继承文化遗产，注重对重点文物、非物质文化遗产、古籍、古建筑等有效保护、统筹规划和合理开发，把自然景观与人文景观结合起来，我们湖南的城镇建设要注重体现湖湘文化风格，让城镇居民能看得见山、望得见水、记得住乡愁。二是城镇规划要有足够的弹性。眼光要放长远，把握新型城镇化发展大趋势，坚持在科学规划的基础上从容建设，决不能急于求成，留下遗憾，要为未来充分留足发展空间。三是规划实施要有刚性。规划制订好以后，其中原则性的、根本性的、基础性的东西，坚决不能动，必须严格执行。

四、提高城镇建设要素利用水平

第一，积极推进人口城镇化。必须尽快剥离附加在户口上的社会福利，推广以固定住房为落户标准的户籍迁移办法，鼓励有稳定创业就业机会、固定居所的农民或外来农民工进城，着力解决进城落户农民在户籍登记、就业劳保、子女上学、医保社保和其他公共服务等方面享有与城镇居民同等的权益；逐步建立以身份证管理为核心的人口流动制度，以居住地来划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口，使城乡公民在户籍上完全平等，加快农民市民化进程。

第二，创新投融资体制机制。城镇融资须坚持政府引导，市场运作，广开门路，用活政策，依靠民力，借助外力的原则，在持续加大政府投入的基础上，不断强化金融机构中长期信贷资金对城镇化建设的支持，进一步放开资本、经营等市场，努力吸引社会资本全面参与新型城镇化建设，构建市场运作为主，国家、地方、集体、个人、企业（含外资）共同投资建城、兴城的多元投资体系。不断丰富直接融资手段，完善城镇建设投资公司法人治理结构，采取注入资本金和优质资产等方式，做大做实各级城镇建设投融资主体平台。

第三，深化土地制度改革。要编制科学的土地利用总体规划，并在此基础上编制城镇建设规划和农村土地保护规划。要开展城镇用地整治，通过土地置换和企业改制等方式全面清理处置闲置土地，对城镇的存量土地进行调整和改造，提升城镇土地利用率。要加强耕地利用状况动态监测，严格控制农地转为城镇建设用地的数量。要建立城乡一体的土地制度，激活农民的土地资产，推进土地资产股权化、农民股东化、权益民主化，着重培育公正、公开、公平的农村土地产权流转市场，建立严格的土地产权保障制度，积极促进土地产权流转。

五、推进城镇产城互动融合发展

产业发展是城镇化的主要动力。新型城镇化建设要充分发挥工业化的第一推动力作用，以产业发展为动力，夯实新型城镇化的产业基础，以产兴城，以城促产，大力推进产城融合发展。首先，要优化城镇产业布局。要充分考虑湖南城镇资源禀赋、产业基础、交通区位、地理环境和文化底蕴，结合城镇在区域城镇产业体系中的地位和分工合作关系，优化城镇产业布局，增强自主创新能力，大力培育具有湖南特色和比较优势的产业，加快完善产业配套和延伸产业链条，形成支撑城镇化加快发展、布局合理、各具特色的现代产业体系。其次，要抓住当前全球产业加速转移升级及结构调整的契机，推进湖南钢铁、有色金属、石化等传统优势产业调整升级，大力发展节能环保、生物医药、新材料、新能源、航空航天和文化创意等战略型新兴产业，加大对劳动密集型和知识密集型服务业的支持力度，推进先进制造业与现代服务业融合发展，在更高层次上实现产城互动。再次，要进一步完善城镇功能，提升城镇对产业发展的综合承载能力，形成城镇发展与产业布局良性互动，提升产业集聚集约化发展水平。

六、构建生态城镇建设促进机制

第一，加强城镇及周边地区生态保护和环境治理。要大力植树造林，加强森林生态系统建设；积极推进洞庭湖和“四水”流域水土流失和污染治理，疏浚和美化河流、湖泊、湿地等水体，整治、美化山林水岸，沟通、活化和清洁城镇水系，建设河流风光带；要加强城镇及周边地区绿地资源建设，提高生态环境自我净化能力。

第二，严格控制污染排放。一要提高环境准入门槛，从源头上预防和控制污染排放。要加大对污染企业以及危险品企业的升级改造、搬迁、关停力度，鼓励发展节能性环保产业，支持探索循环经济模式，降低产业发展对能源、水资源、空气等生态资源的消耗或破坏。二要尽快建立节能减排制度，加强监管。通过加强制度建设，建立起城镇发展中集约节约使用土地、能源和水资源的新机制。三要加快城镇污水处理和生活垃圾无害化处理设施建设。要配套完善污水管网，改造提升污水处理工艺，推进生活垃圾处理资源化、减量化和无害化，逐步实现城镇污水处理和生活垃圾无害化处理设施全覆盖；四要加强节能环保宣传，倡导绿色消费，鼓励城镇居民在日常生活中践行节能环保。

第三，建设生态、宜居城镇。要大力开展绿色公益活动，培育城镇居民绿色生活理念，增强人们崇尚自然、保护生态的意识；要充分发挥好湖南依山傍水、临江靠湖、山水在城中、城在山水中的山水优势，打造独具特色的城镇景观，建设绿色生态园林城镇；要充分利用山体、道路、功能分隔带，加强城镇公园绿地、居住绿地、休闲绿地、单位绿地、风景园林等公共绿地建设，提高城镇绿化水平。

注：本文系湖南省软科学研究计划项目课题：《湖南新型城镇化建设的路径与对策研究》[项目编号：2013ZK3075]阶段性成果。

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