国外公共财政购买教育服务的启示

摘要：农民工子女教育均等化是对十八大“基本公共服务均等化”的具体执行，然而目前农民工子女教育情况并不乐观。借鉴国外通过委托、承包、采购等方式购买教育服务的模式和经验，提出我国可通过委托管理实现教育质量均等化，通过采购（教育券）方式实现入学机会均等化的建议，从而最终实现农民工子女教育均等化的目标。

关键词：农民工；教育均等化；委托管理；教育券

在党的十八大报告中，首次提出了“基本公共服务均等化”要求。要逐步实现基本公共服务均等化，就必须有相应的体制保障，其中首当其冲的就是要建立和完善公共财政体制，由此公共财政购买公共服务便成为了当下非常热门的研究议题。

在欧美国家，公共财政购买服务的领域虽各有侧重性，但一般都主要集中在卫生（49%）、社会服务（47%）和教育科研（42%）等领域，而这些领域也基本是我国实现基本公共服务均等化的主要内容。但与国外公共财政购买服务相比，我国在教育领域具有很大的独特性问题急需解决，那就是农民工子女的教育问题。根据十八大提出的基本公共服务均等化要求，就应让所有适龄儿童都能享受公平的义务教育，而目前我们离这个目标还有一段较长的路需要走。

一、公共财政购买服务的国内外发展

关于公共财政购买公共服务的这种模式，是新自由主义和公共选择理论推动的新公共管理运动的直接产物。公共选择理论认为，由政府提供公共服务是缺乏效率的，因此提供公共服务的最好办法是建立起公私之间的竞争机制。而按照新公共管理理论的观点，公共服务的供给主体除政府外，还应当包括非政府组织、社区、公民自治组织等第三部门和私营部门。因此，公共选择理论和新公共管理理论的观点表明了政府在提供公共服务上的“无能为力”。所以，国外公共财政购买公共服务的核心是把市场竞争机制引入政府实践，以达到提高服务质量和降低服务成本的目的，这给我国在公共服务的供给上提供了一个新的指导方向。

早些年，由于我国处于社会主义初级阶段，刚从计划经济向市场经济转变，市场经济体制并不完善，社会组织不够成熟、资金匮乏，因此在公共服务提供上仍对政府的依赖较大。但随着我国市场经济体制改革的不断深化，政府也正在改变原来大包大揽提供服务的模式，即开始引入竞争机制。这与2013年7月国务院总理李克强在国务院常务会议上提出的“将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担”意见是相吻合的。

二、国外公共财政购买教育服务的方式

自20世纪70年代开始，世界各国纷纷对教育改革进行了探索和实践，虽然时间有先后，规模有大小，改革力度也各不相同，但他们都不约而同的借助了市场的力量来改革。在这场教育改革中，政府的改革初衷并不是要放弃对教育的责任，而是通过变革承担教育职能的方式来提高政府提供教育服务的质量和效益。

政府在教育服务提供中的职责主要体现对教育的经费投入、对学校的监督管理以及直接举办公办学校提供教育服务等方面。科学界定政府在教育公共服务中的职责，必须对服务的“付费”和“提供”这两个问题做出区分。国务院总理李克强在国务院常务会议上提出，政府可通过委托、承包、采购等方式购买公共服务，这实际上也是西方国家为实现政府在教育服务的上述转变所采用的三种主要方式。

（一）委托方式

在国外政府购买教育服务的实践中委托方式主要是运用在购买管理方面，即通过签订契约，将那些地方教育当局不能很好地执行教育职责的学校委托给区内优质的学校和教育专业机构进行管理，从而快速提升前者的办学质量，其本质其实是一种干预。委托方式运用较为典型的国外案例主要是英国地方教育当局的职能让渡合同和毕达哥达斯的连锁学校。

英国地方教育当局职能让渡合同是地方教育当局自愿以合同的方式将地方教育当局的一些教育职能让渡给某些私人机构，但涉及地方教育当局不能让渡的关键性职能如对关键计划和预算的批准等职能依然由地方教育当局负责。毕达哥拉斯连锁学校通过推行统一的课程管理、技术支持等一系列推动方案，让公立和私立学校加盟。按照合同的规定，学校与毕达哥拉斯连锁学校签署年度合同，在这期间学校可以使用毕达哥拉斯的所有年级的教科书。毕达哥拉斯连锁学校有它自己的课程，可以在其系统内提供教科书、校长的教育管理培训、教师培训、低廉的网络资源，以及管理和教学支持等。

（二）承包方式

当前，世界各国的政府都在以教育承包的方式为公立教育服务提供保证，其内容包括经营服务、专业服务和辅助服务承包、运作性服务承包、教育性服务承包、设施利用承包和设施利用与教育服务承包。但从历史上看，教育承包在实践上主要局限于教育辅助服务项目，如补助式午餐计划。近年来，这一现象正在发生改变，一些国家开始以承包形式将一些核心教育服务和学校设施交由私营部门经营，如美国等国家开展的特许学校。

特许学校是经由州政府立法通过，特别允许教师、家长、教育专业团体或其它非营利机构等私人经营公家负担经费的学校，不受例行性教育行政规定约束。这类学校虽然由政府负担教育经费，但却交给私人经营，除了必须达到双方预定的教育成效之外，不受一般教育行政法规的限制，为例外特别许可的学校。特许学校必须在约定期间达成经营目标，而这种目标通常是以改进学校教学现状为主。

（三）采购方式

国外许多国家通过向私立学校、其他教育机构购买学生的入学位置来满足不同群体的教育需求，也就是采购方式中的学位购买。这种采购方式不仅可以利用现有私立教育资源解决公立学校不足的问题，而且还能让学生有更多自由选择学校的机会。

根据资金是直接发给学生还是学校，政府购买私立教育服务形式可以分为教育券和补贴。教育券是直接发放给学生，帮助学生完成在私立学校的学业；而补贴直接发放给学校，是政府给予私立学校接收学生入学的经济回报。教育券思想起源于美国，且最具代表性，而新西兰的选择教育则是用补贴形式的典型。

美国的教育券主要是为行政区内符合一定条件的家长提供资金，资助他们为子女选择合适的学校就读。新西兰的选择教育项目是向那些因没有学校设施而得不到教育的学生提供资助以获得教育服务。学校从每个选择教育项目学生身上，可以获得1100美元的补助费用。

三、实现农民工子女教育均等化的启示

（一）我国农民工子女教育现状

农民工子女教育问题，成为现时期中国义务教育新的难点和薄弱环节。根据国家统计局的抽样调查结果推算，2012年全国农民工总量超过2.6亿人，比上年增长3.9%。其总量及速度呈递增拉大的趋势，其中随父母亲进城的农民工子女有近2000万，但他们的教育环境却不容乐观。

当前农民工子女的受教育状况的问题中流动儿童不能适龄入学问题表现最为突出，6周岁儿童中约有46%的适龄儿童几乎没有入学接受教育。此外，由于进城务工人员子弟学校的教学质量、公办学校的接受能力有限，使得能入学接受教育的农民子女较大部分也不能和城市儿童享有均等优质的教育资源，并且农民工子女辍学现象时常出现，其失学率高达9.3%。

（二）困境现状的教育经费解析

由于进城农民工子女义务教育既脱离了农村义务教育经费的保障，又没有真正纳入城市义务教育经费的保障范围，这使得一些城市在实施“两为主”政策时，流入地政府的财政支出压力日趋增大。这是因为流入地政府的教育经费的预算和实际拨付是根据本地区户籍人口中适龄儿童的数量来进行的，而日趋增加的农民工子女的教育经费实际是拨付缺失的，从而导致政府对招收农民工子女的公办学校的教育经费投入不足，降低了公办学校吸纳农民工子女的积极性。一些公办学校为维持正常的教育教学工作，可能引发收费上的双轨制等偏离政策目标的做法，最终使政策在执行中出现偏差。

此外，“两为主”政策在实际执行中还出现了政策落实越好，农民工子女求学数量越多的情况，这使得流入地教育资源更加紧张，当地财政不堪重负。

（三） 国外经验的启示

2003年国务院出台的“两为主”政策，标志着政府在对待农民工问题上首次引入了基本公共服务均等化的理念。要实现农民工子女教育均等化，就要解决他们在教育起点和教育过程中的均等化问题。起点教育均等化是指每个人都有不受任何歧视开始学习生涯的机会；过程均等化是指在接受义务教育的过程中，不同地区不同学校的受教育者所享有的教育资源的配置公平，即农民工子女在校接受的教学质量应都是优质的，而非被区别对待。

1.委托管理方式实现过程（教育质量）均等化

委托管理以优质资源共享来推进教育均衡，是推进义务教育优质均衡发展的重要工具。委托管理机制是一种“管办评”三者分立联动的机制，由政府出资购买服务，以契约的形式，将受援学校的办学权转移至支援机构，通过优质资源的流入、嫁接和碰撞，全面提升受援学校的内涵。在这三个环节中，任何一个环节的问题都将使美好的愿望成空。

目前，委托管理给我国在减少城乡差异、区域差异、学校差异等方面提供了很好的解决方式，并且在国内不少地区已开始实践性探索，如上海于 2007 年启动了“农村义务教育学校委托管理”工作，使市郊农村薄弱中小学的办学质量得到了提升。

2.采购（教育劵）方式实现入学机会均等化

“教育券”理论由美国学者弗里德曼提出的，后来在世界许多地区被采用。通过教育券的使用，将改善之前在农民工子女教育均等化实现中学校动力不足、流入地经费紧张的问题。

教育券的使用，提升学校接受农民工子女的积极性。由于有适龄随迁子女的农民工家庭能使用教育劵进行学校选择，一些招生不足的学校为了获得更多的教育资金，就会有更大的动力接收随迁农民工子女，从而部分克服长期以来困扰随迁农民工子女教育的户籍制度阻碍，使随迁农民工子女能够较公平地享受义务教育。其次，教育券可以实现钱随人走，即保证随迁农民工子女流动到哪里，教育资金就能跟随到哪里，解决原来农民工子女教育问题中流入地政府的经费筹措问题，缓解地方政府的教育经费压力。

参考文献：

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*本文为2013年度浙江省民政政策理论研究规划课题“公共财政向社会组织购买教育服务研究——基于进城农民工子女教育的视角”项目（项目编号：ZMZC2013053）的研究成果之一。

（作者单位：浙江农林大学）

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