论高校聘用合同的法律属性

摘 要：在事业单位实施的聘用制度条件下，高等学校教师法律地位决定了高校教师法律权益保护的内容和权益的救济方式。而高校与教师之间的聘用合同的法律性质对教师法律地位和权益保护起着决定性影响作用。聘用合同行政契约属性可以在高校行使教育行政管理权的同时保护教师作为教育公务人员的权益。

关键词：事业单位；高等学校；教师；聘用制；行政契约

随着事业单位人事制度的深化改革以及劳动市场的法律规范化，高校人员管理中呈现出多元化局面，对高校教师权益的保障产生了深刻的影响。教师的法律地位何去何从决定了高校教师权利保护现状以及权利救济制度的完善。学校与教师之间形成的聘用关系是人事法律关系、劳动合同关系还是行政契约关系决定了教师权益的内容，并且对完善权益救济体系有着重要作用。

一、高校聘用制度的实施现状以及对高校教师权益产生的影响

根据我国《教师法》和《高等教育法》的规定，高等学校教师聘用制是高等学校与教师在平等自愿的基础上，由高等学校根据教育教学需要设置一定的工作岗位，按照教师职务的职责、条件和任期聘请一定任职条件的教师担任相应职务的一项制度。从《教师法》与《高等教育法》的规定中可以看出，教师聘用制是建立在“遵循双方地位平等的原则”与“遵循双方平等自愿的原则”之上，高校与教师之间的聘用关系的本质属性是“平等自愿性”。然而，从聘用制改革拉开序幕至今，其实施现状与制度目标仍然存在着差距。

（一）聘任制度的价值追求和实施现状

在计划经济的背景下，由校（院）长代表学校行使任免教师的权力，教师是国家工作人员、“应该根据国家需要，服从国家调动”。①与计划经济条件下的教师任命制相适应，高校成为教育行政部门的附属物，政府的权力渗透到教学管理的各方面。以“统包统配、终身任用”为特点的行政任用制度一直延续20世纪80年代初期。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》以及1993年《中国教育改革和发展纲要》落实了高等学校的办学自主权，并将高校的办学自主权扩大到专业调整、机构设置、经费使用、职称评定、工资分配和国际交流等方面。1999年教育部发布了《关于当前深化人事分配制度改革的若干意见》（下文简称“1999年教育部意见”）中强调要将与教师相关的“身份管理”转向“岗位管理”，强化“岗位聘任，打破铁饭碗和平均主义大锅饭，破除终身制和人才单位所有制”，形成“能进能出，能上能下，能高能低”的激励竞争制。2000年6月，中共中央组织部、人事部、教育部共同印发的《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》，以及2002年7月人事部发布的《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》都明确指出：为了适应“市场经济体制”的建立，迫切要求推进事业单位和高等学校的人事改革，要求建立“充满生机和活力的用人制度”，调动事业单位各类人员的积极性和创造性，并逐步试行人员聘用制度。

聘用制度在与市场经济制度相适应的人事制度改革的背景下应运而生。平等自愿、效率优先等劳动力市场原则和竞争机制被引入事业单位和高校教师的聘用制度中。另一方面，从2002年《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》（国办发[2002]35号文件）迄今为止，对在事业单位实行的（包括高校教师）聘用制度的法律性质的认定仍然处于模糊不清的状态。同时，聘用制在实施过程中遇到的问题也引起了学术界的广泛讨论。②有学者认为教师聘用制追求的合法、意思自治、公平合理以及正当程序原则与教师聘用制的实施现状存在很大的差距。在实践中既要引入竞争机制，又要遵循政府的“总量控制”，不能脱离“行政主导模式”，引致我国公立高校在聘用制的实施中，“高校的权力急剧上升，教师的权力在急剧下降”，权力的失衡使教师权益不可避免地受到侵犯。[1]我国现阶段在教育机构中实施的聘任制度存在着不完善的情况，对教师权益的保护也存在诸多方面的缺失。

1.聘任合同难以实现平等自愿原则

虽然《教师法》规定聘任合同双方主体即学校和教师之间地位平等，聘任合同应该在双方自愿的情况下确定双方的权利、义务和责任，然而教师实质上处于“被管理者、弱者地位，高校在聘任过程中，拥有巨大优势”[2]。聘任合同通常采用“格式合同”的形式，教师在合同签订的内容和形式上没有决定权，并未完全体现公平、自愿理念。[3]

2.教师的物质利益等权利受到侵害

虽然《教师法》规定“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平”，而教师工资水平与公务员相比较仍然有相当大差距。[4]有些地方教师年均收入与当地公务员相差近一倍。而相关政府部门对此解释是：《教师法》规定的“不低于”是指国家标准工资部分，不包括地方性增资及生活补贴。[5]而根据国家统计局《关于工资总额组成的规定》中指出：“工资总额是指各单位在一定时期内直接支付给本单位全部职工的劳动报酬总额”。“职工工资总额包括计时工资、计件工资、津贴和补贴、加班加点工资、特殊情况下支付的工资”。因此，以发放各种补贴形式使公务员的工资高于教师是没有合法依据的。另外，《教师法》中规定的“地方各级人民政府和国务院有关部门，对城市教师住房的建设、租赁、出售实行优先、优惠”等规定在实践中也没有得到彻底落实。其次，教师的一些特殊权益如寒暑假期的带薪休假权，也因为校方单方决定在寒暑假安排的教学任务而受到侵犯。

3.教师权益救济渠道不畅通

目前高校教师在权益受到侵害的情况下，存在多种维权渠道，如申诉、行政复议、行政诉讼、人事争议仲裁等救济方式。而对于哪些案件属于申诉的范围，对申诉不服是否能进行行政复议和行政诉讼、高校是否能直接作为行政复议的被复议人以及行政诉讼的被告等问题，缺乏立法规定予以明确，导致高校教师的权益受到侵犯后，并不知道通过何种渠道维护自身权益。据调研发现，对于“发生聘任合同纠纷，能否提起劳动仲裁或人事仲裁”的问题，57%的公立高校教师表示不清楚；90%的教师不清楚劳动争议与人事争议仲裁的区别。[6]

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