中英教育督导制度的差异及其原因探析

建立和加强教育督导制度对教育的发展和教育质量的提高有着重要的作用。加强教育督导制度建设已成为当今世界教育管理现代化的重要标准。研究中英教育督导制度的不同点以及产生差异的原因,对于完善我国的教育督导制度有着重要的启示作用。

一、督导人员组成的方式不同

任命制是我国督导人员的主要选拔形式。目前我国教育督导人员的选拔方法仍以任命为主。虽然我国个别地区刚刚开始小范围聘任专职督导人员,但也不是向社会公开招聘,而是从教育行政管理部门的干部、中小学的校长、教导主任、高级教师和教育研究部门的人员中,按照一定条件严格推选。受政治体制和文化传统等多方面因素的影响,我国政府都是通过上级行政委派的方式将督导任务下达给教育督导部门,教育督导部门按上级要求和有关法令、规章制度,责无旁贷地进行教育督导。[1]

在英国,无论是女皇督学,还是地方视导员,都实行公开招聘制,并有一套严格的选拔程序。关于督导任务的实施形式,目前英国已经采取市场化管理。每年国家教育标准局将被评估的中小学向社会公布,对督导任务进行公开招标。只有注册督学才有资格投标。注册督学一般由英国政府在全国范围内招聘,一旦获得了注册督学的称号,便有接受督导任务的起码资格。“注册督学”与标准局是合同关系。为了保证督导的公正性,教育标准局于1993年还提出了在全国范围内招聘“外行督学”的决定,要求每一个实施教育督导的团队都必须有一位“外行督学”参加,从而保证督学从多个角度对学校问题进行诊断。“外行督学”通过招聘产生,并需要参加一定的督导培训,方有资格参加教育督导。

二、督导的重点不同

从督导的范围、领域而言,教育督导的任务主要有两个方面,一是督政,二是督学。我国的教育督导既要“督学”又要“督政”[2],而且在一个相当长的时期里要以“督政”为重点。督政是现阶段中国的特殊国情使然,系中国教育的现状所决定,成为中国特色社会主义教育制度的一个重要特点。1991年发布的《教育督导暂行规定》第一章总则第一条是,“为建立教育督导制度,加强对教育工作的行政监督,制定本规定”,指出督导的主要目的是督政。第二条进一步具体阐明教育督导的任务是:“对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估、指导,保证国家有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现。”按此规定,教育督导对象有:下级政府、下级教育行政部门和学校。由此可见,中国教育督导以督政为主。“当前我国督导工作的重点是对下级政府教育的督导”。[2]

与我国的教育管理体制不同,英国的教育行政体制是由中央教育和技术部与大约130个地方教育局组成的两级行政机构,中央和地方的教育机构不是一种上下级关系,而是一种平等合作的关系。在女皇督学团时期,尽管地方政府自治与独立的传统日益受到中央集权政策的挑战,督导仍然是双重体制并行,中央和地方各配备自己的督学或视导员。两套体制相对独立,在工作上呈相互补充与合作的关系。中央一级的女皇督学团设在教科部内,地方视导机构设在地方教育局内。从督导领域来看,英国的督导传统上重视对学校的督导。尽管中央和地方的督导在具体分工和职能上各有侧重,但两者都以督导学校为主体工作。《1988年教育改革法》出台后,国家对教育控制明显增强,全国施行统一的国家课程和国家测试。随之,是否建立以课程和学业为主要检测内容的督导评价体制被提上日程。随着1992年教育法案的颁布,建立了全国统一的督导评价标准。教育标准局的成立,加强了对统一课程实施的监督与评价,标志着对学校的督导更深一步。

三、督导的实质不同

我国的教育督导体制是典型的监督型体制,即督导部门运用行政权力,监督、检查下级政府、下级教育行政部门和学校的教育工作是否按照中央政府的指示办事。长期以来的历史传统使我们的教育督导虽然有监督和指导两种主要功能,但我国偏重于对督导对象的视察和监督,形成了一种高高在上、居高临下的检查和监察,而缺少对督导对象的指导、帮助和服务的意识。

依督导性质来划分,英国的教育督导体制属于服务型,即这种体制虽然具有监督和指导双重性质,但以指导为主。“早期的英国教育督导也曾把注意力集中于对学校和教育工作的监督方面。如女皇督学以女皇的名义对学校教育进行监督,检查学校是否在按照工作要求进行工作,发现存在问题。”[3]后来,女皇督学在教育督导过程中逐渐重视对有关部门或人员的帮助和指导,以指导和服务为重点。当时女皇督学团的督学人员还要从事教师的在职培训工作。而地方督学更关心每个教师的成长,根据每个人的情况给予业务上的直接帮助和指导。此外,地方督学还要帮助和支持学校改进工作。在教育标准局的主要职能中更能体现以指导为主的思想。教育标准局的职责包括“帮助和指导学校改进学校的各项工作;指导教师提高业务水平,为教育决策提供建议”,“负责协调与推进教师的进修活动”等。近年来,英国教育发展的重心从重视规模的外延式发展转向重视质量提高的内涵式发展,加强了对学校各项工作的督导,特别是对教师的教学、学生的学习以及教师在职研修的专业督导。

四、督导机构层级及部门设置形式不同

我国不同时期的政府都构建了多级视导网。1986年以后,我国逐步建立了国家、省、地、县四级督导机构,形成了教育督导的网络。目前,全国31个省、自治区、直辖市都已建立了督学机构。2001年6月,97.5%的县建立了教育督导机构。各地十分重视督导队伍的建设,有些省市都由分管教育的副市长或教委的正、副主任兼任教育督导委员会主任或总督学。1998年7月,国务院规定教育督导团办公室列为教育部18个职能司局之一,教育督导机构被独立设置。但是,受传统督导机构设置的影响,又因新中国组织部门没有明确统一的规定,当前我国地方教育督导机构多数挂靠在各级地方教育行政部门内,没有独立的身份和权力,其设置形式主要有:(1)政府授权型教育督导室,由同级政府授权实施督导,但“户口”挂靠在教育局内,人事、财权和编制都在教育行政部门内,接受双重领导;(2)教育局内设督学室,由教育局管理。英国的教育行政体制是中央和地方合作制,因此,其教育督导机构为两级设置。1992年改革后,女皇督学团独立于教育和技术部(Department of Education and Skills),改设为教育标准局,统辖全国学校督导工作,成员包括首席女皇督学、女皇督学和补充督学。这样,以首席女皇督学为核心,以女皇督学为主体,以补充督学为辅助的督学人员形成新的中央督学;而直接负责具体督导工作的基层督学包括:注册督学、督导小组成员(team members)和外行督学(Lay Inspectors)。这样一来,形成国家和基层两级督导人员,前者主要负责管理监督注册督学的工作,后者主要负责对学校进行督导和评估。

五、督导法制化进程中的差距

我国教育督导尚未完全制度化,立法进程迟缓滞后,亟待大力完善。(1)曲折性。我国教育督导的法制建设先效仿日本,后学习美国,新中国成立后又“以俄为师”,之后再是“批俄批俢”,反复摇摆。(2)督导立法的滞后性和低效性。从邓小平1977年提出重建教育督导的构想,到1991国家第一个暂行督导法规(《教育督导暂行规定》)的出台,从督导思想的提出到督导的立法和实施,竟然用了14年。(3)有关教育督导的配套法规缺失。在国家颁布的一些教育法令中,与之相关的大多是仅仅提及或强调要重视教育督导和评估的制度建设。迄今为止,真正具有法律意义的关于教育督导的主干法只有《教育督导暂行规定》,与之相配套的子法较少,并且法规内容也不够详尽,表述宽泛笼统,操作性不强,因而给教育督导和评估的工作带来诸多不便。(4)督导立法不规范,缺乏权威性。我国有关教育督导的法规行政色彩太重,常以意见、条例、办法、规定等行政条文的形式出台,弱化了法律法令固有的权威,无形中削弱了其执行力和震慑力。

英国教育督导在法制建设方面,既善于继承又敢于创新,督导法制建设与时俱进。(1)有关教育的根本性大法比较健全,并能根据教育发展及时修订或更新,为教育督导法的制定和实施奠定了基础。(2)教育督导立法结构比较平衡,既有作为基础的主干法,也有很多比较完善、全面和操作性强的子法相配套,为督导和评估提供了完备可依的法律、法规。(3)立法效率较高。关于督导和评估的一系列法律或法令次第出台,整体而言,法令制定周期不长,彼此间隔时间相对较短。如以英国新时期教育督导改革为例,从《1988年教育改革法》颁布到《1996年督导法案》的实行,仅仅用了8年时间就取得了成功的改革和转型。

六、督导评估的理念不同

教育评估是督导过程中的一个环节,也是督导的基本形式。其意义在于帮助提高政府管理部门的教育管理水平;帮助改进教学,鼓励教师在教学过程中创造与试验,帮助教师使其能不断分析及评估自己的专业长处和短处,以促进专业的发展;同时,评价资料可以为教师的加薪、续聘、晋升等提供依据。[4]我国长期以来对学校的督导评估主要是“鉴定性评价”,即评价所追求的首要目的是评判学校是否达到基本的办学标准,其所依据的是统一的、刚性的量化指标。其核心理念是工业时代的标准化和规范化,基本方式是鉴定,即检查学校是否达到了既定的标准。在我国目前的鉴定性评价中,较多采用泰勒的目标导向评价模式。

20世纪80年代中后期,英国开始推行形成性教育评价,也称发展性评价、进行性评价或过程评价。这是一种新型的、面向未来的评价制度,它没有将教育评价作为奖励和惩罚的机制,评价的目的是调控和促进学校和教师的专业发展,从而实现发展教育的目标。当前,英国的督导评价是一个动态、开放的过程,它强调的不是对学校发展“最终”结果的鉴定,而是通过一贯的过程性评价保持对学校发展状况的监控,并通过这种监控获得学校教学质量的持续提高。可以说,形成性评价是英国整个评价体系乃至质量保障体系的主旋律。

从本质上认识到中英督导制度差异之深层原因,这对于我们今后借鉴英国经验从而不断完善和健全我国督导制度不无裨益。当然,借鉴并不是盲目照搬,而是在对本国的教育和别国的教育透彻研究的基础上进行的。所以,应理性审视国外的督导经验,全面检视和审省我国教育督导的运行环境和动因,方能做到合理、科学地借鉴和学习,根据本国的国情建立和健全本国的教育督导制度。

参考文献:

[1] 袁振国.中国教育政策评论2003[C].北京:教育科学出版社,2003.

[2] 金一鸣,唐玉光.中国素质教育政策研究[M].济南:山东教育出版社,2004.

[3] From Failure to Success: How Special Measure are Helping Schools Improve(1997) [M].London:OFSTD,1997.

[4] Enfield Connecticut Public School. Evaluation Handbook for Professional Staff [M].Enfield:CT,1979.

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