进一步深化国地税体制改革的研究

摘 要：自2012年营业税改征增值税（以下简称“营改增”）在全国范围内逐步推行至今，征收了60多年的营业税正式告别历史舞台，《深化国税、地税征管体制改革方案》于 2015年底应运而生，标志着新一轮税制深刻变革全面展开。运转20多年的国地税职能再次面临重大调整以及资源重新配置，难度之大不亚于分税制之初。虽然在悉心部署之下，重建机制、整合资源、积极推动征管互助和信息共享、国地税合作等方面取得了初步成效，但仍然存在着诸多问题，制约改革的平稳推进。文章针对當前国税具体税收工作层面中存在的一些显要问题调研思考，提出有关国地税合作、征收管理、纳税服务等方面的合理化建议。

关键词：体制改革；税收征管；纳税服务；国地税合作

2012年，首次在上海交通运输业和部分现代服务业开展“营改增”试点；2013年“营改增”范围推广到全国，并将广播影视服务业纳入试点范围；2014年将铁路运输和邮政服务业纳入“营改增”试点，后续又扩入电信业；2016年5月1日起，将建筑业、房地产业、金融业、生活服务业全部纳入“营改增”试点，至此，营业税退出历史舞台，增值税制度更加规范。这是自1994年分税制改革以来，财税体制的又一次深刻变革。伴随着这项变革，配套机制也陆续出台并推行：2015 年7月《国家税务局 地方税务局合作工作规范（1.0 版）》开始试行，2015年10月由中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过《深化国税 地税征管体制改革方案》，2015年12月税务总局制定了《国家税务局 地方税务局合作工作规范（2.0版）》，并自2016年起施行，2017年已升级到最新的3.0版本。同时，实现“互联网+税务”、融合税收征管变革和技术创新的金税三期工程（优化版）也陆续在全国分批上线运行。

1.某区县国税局税制改革推进情况

客观而言，2016年也许是自1994年以来国税税收工作最为繁重、面临压力和挑战最大的一年。国税局在接收、核实和管理地税移交的上万户纳税人的同时，仍开展多项重点工作，如何安排好相互交叉的工序，也是一大挑战。

1.1纳税人方面

一是国地税衔接出现漏洞，一部分地税移交纳税人失踪，多方寻找联系未果。二是改革时间紧、政策推行时间短，部分纳税人对“营改增”政策学习理解不足。三是新申报表种类多，填报繁杂，“营改增”纳税人对申报表以及缴税程序的掌握亟待加强。四是部分纳税人对涉税事项规范要求了解不准确，引发后续涉税管理问题。

1.2税务机关方面

一是国税征管力量不变、工作量剧增，人力、物力、财力压力较大。二是因业务、程序不熟练，大量“营改增”户的申报，短期内可能产生疑点问题数据，同时导致办税服务厅拥堵，甚至引发舆情。三是“营改增”覆盖行业众多，配套新税收政策多，尽管税务机关多渠道、全方位、高强度对干部作培训，但效果因时间、资源受限难以尽如人意。

2.从国税工作质效浅析税制改革推进中存在的问题

2.1纳税服务压力大、效率低

通过某区国税局一组代开发票统计数据可反映该项工作当前现实状况（见表1、图1）。

2.1.1纳税人剧增压力。接收的四大行业“营改增”纳税人中，作为代开发票主体的小规模纳税人和个体工商户剧增，而国税现有征管力量却不变，导致工作量成倍增加，也不利于服务质效提升。

2.1.2资源压力。人力资源短缺、场地及设备资源受限、技术资源不足和信息技术人员短缺，亟待解决。

2.1.3税收成本压力。硬件设备、人员配备、培训宣传、场地服务、维修维护都大幅增加了税收成本，经费压力较大。

某区国税局2015年与2016年代开发票税额对比图（图1）

2.2税费代征不明确

根据《国家税务总局关于国家税务局为小规模纳税人代开发票及税款征收有关问题的通知》（国税发〔2005〕18号）第一条规定：“经国、地税局协商，可由国税局为地税局代征有关税费。”营改增已全面推行后，作为城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加的计税基础，流转税已全部归国税管辖和征收，因此为避免国地税两头跑以及流转税和“附加税费”在国地税报缴不一致的状况，部分地区国税局已经针对网上申报方式的增值税、消费税纳税人应缴纳或解缴的城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加，由国税局代征。但是，部分省市税务部门并无明确意见。

2.3信息系统整合不全面，数据共享程度低

分税制的先天缺陷之一就是信息不对称障碍，导致国地税部门间信息沟通不畅。大量的具体征管业务集中在基层局，也恰恰是基层局之间的信息沟通和数据交换没有规范和畅通的渠道。长期以来很多基层局之间的合作靠手工数据传递或者非正式渠道传递。

虽然金税三期系统整合了国地税征管信息口径，但由于国地税各自搭建服务器，目前国地税数据信息仍然不能实现有效共享，无法直接核实相互税费报缴情况。比如，对企业所得税属地税管辖的企业，国税在查处该企业少缴纳的增值税后，未向地税反馈，会导致少缴纳城建税、教育费附加、企业所得税。

2.4国地税共管所得税，服务与征管不同步

企业所得税管辖权属于历史遗留问题，却也是一个新问题，相关政策出台的比较多，笔者先解读其中两个重要文件：

国税发〔2002〕8号文件规定：2001年12月31日之前成立的企业由地税局征收管理企业所得税；2002年1月1日起成立的企业由国税局征收管理企业所得税。

国税发〔2008〕120号文件规定：以2008年为基年，2008年12月31日前国家税务局、地方税务局各自管理的企业所得税纳税人不做调整。2009年1月1日起新增企业所得税纳税人中，应缴纳增值税的企业，其企业所得税由国家税务局管理；应缴纳营业税的企业，其企业所得税由地方税务局管理。

可以看出，〔2008〕120号文件出台前，企业所得税征收管理都属于“一刀切”——由地税或国税单独管理。〔2008〕120号文件对明确纳税主体、理顺征纳范围起到重大作用，也一直沿用至今。那么所谓共管户主要就是在2009年之前存在的（当然也有兼营不同应税项目产生的共管户），所以说是遗留问题，虽然自2012年开始至今，“营改增”推行已全面完成，但是企业所得税征收管理权的问题并没有一同跟进，现在仍然处于国地税共管的状态，所以说又是一个新问题。

（1）不利于納税服务，劳民伤财。一是纳税任增加纳税成本。报缴税款两家跑，涉税咨询两家问，尤其是税收检查、评估等税收执法，两家分别查，让企业耗费大量时间分别应对国、地税，疲惫不堪。二是税务机关增加征税成本。国地税对共管户的宣传、培训、检查、评估等都会重叠，人力资源、财政资源重复耗费。

（2）不利于征收管理，税款流失。相对于纳税服务，税收征收管理的弊端和缺陷则更为严重。一是争抢税源，征税主体混乱。基层国地税部门之间没有好的协调机制，对“好管户”、“税源大户”，互相争夺企业所得税管辖权，形成重复管理；而对“钉子户”、“小户”，互相推诿，出现漏征漏管。二是政策掌握、执法尺度不统一。国地税对同一企业的企业所得税政策理解程度、执法力度、具体征管措施以及税收任务压力各不相同，导致对企业所得税的管理有松有紧、有细有粗，同一地区同一行业纳税人所得税税负差异较大。三是各扫门前雪，税款流失严重。企业所得税和其它税种相互联系，若计税依据相关联的税种分管分查，可能造成税款流失的巨大风险，以下列举五个税收实务。

（1）增值税视同销售行为中，自产货物用于赠送、分配投资者、职工福利同样也是企业所得税视同销售行为；

（2）部分增值税免税收入却是企业所得税应税收入，如鲜活肉蛋产品；

（3）房地产企业营业税（现在为增值税）预缴与企业所得税预缴的计税收入应当一致；

（4）土地增值税和企业所得税计税原理相似，故两税税额之间应当合理且相关；

（5）其他增值税调增收入也是企业所得税调增收入。

3.国地税体制改革的若干建议

3.1全方位资源供给，健全网络办税平台

国地税分为两个独立的行政执法主体，有各自不同的人财物的管理，国地税体制改革不仅是信息系统的整合，更是资源的全面整合，改革必须是自上而下全方位推进。

3.1.1保证财力跟得上。《预算法》施行以来，各级财政支出日益规范化，但对重大税制改革，仍应通过顶层设计临时财政支出预案或开辟经费审批绿色通道，给予改革更大的财力支持。

3.1.2保证技术跟得上。一是通过与国、地税系统开发单位的合作，继续吸收技术人员；二是直接取得相关技术支持，提高信息反馈度。三是继续强化网络办税平台建设，扩大电子税务局应用范围，逐步实现纳税人足不出户的办税需求。

3.1.3保证人力跟得上。加快国地税人力资源的整合，在编制和职位数上向国税倾斜，培养精通国、地税业务的复合型人才。

3.2加快完善国、地税征管系统共享功能，实现数据实时对接

3.2.1做好金税三期国地税运行维护工作，为国、地税数据信息的互联互通提供支持，实现纳税人信息完全共享。

3.2.2完善金税三期中有关国地税合作的模块功能，实现数据实时共享和查询。搭建统一的网上办税服务平台，探索建立国、地税共连共用的电子税务局，实现纳税人在同一网络平台、同一入口办理国地税业务；规范国地税数据采集口径和标准，逐步建立数据应用大集中模式，为后期风险管理的有效实施提供数据支持。

3.2.3在征管数据互联互通的基础上，增加和健全重要指标的分析模块功能，建立联合数据分析处理机制，提高国地税合作的有效性，降低基层执法风险。

3.3实现“一税两费”国税代征，便民纳税，堵塞漏洞

在充分的技术、资源保障下，可以率先对通过网络申报增值税、消费税的纳税人和扣缴义务人，依法应缴纳的“一税两费”，采取地税委托国税代征方式征收，国地税共同制定委托代征的具体操作流程，宣传并辅导纳税人报缴。具体操作流程如下：

3.4企业所得税管理或放弃共管或健全长效协作机制

之所以企业所得税税源管理长期处于混乱争夺的状态，主要归咎于分税制改革背景下形成的国家税务局和地方税务局分权、分税、分管，而国地税之间又缺乏信息共享。为切实加强企业所得税管理，解决方法如下：

3.4.1放弃企业所得税国地税共管模式。“营改增”已全面完成，流转税全部由国税征收，应当抓住机遇，统筹安排，将地税管辖的企业所得税纳税人逐步移交国税，从根本上解决这一难题。

3.4.2若出于税收共享的考虑，保留共管模式，健全长效协作机制便是当务之急。一是建立问题交流协作机制。确定由双方相关部门负责的问题交流协商机制，及时反馈税源管理和日常检查动态，定期提供相关数据信息，建立双方信息共享长效机制，遇有争议的问题迅速召开国、地税联席会议，及时解决。二是制定信息交换办法。定时甚至实时传递信息，制定信息交换办法，指定双方由专人负责沟通联系、税源数据汇总分析与整理，指定两局信息管理部门负责传递信息，信息平台方面将依托金税三期合作功能的逐步完善。三是国地税共同制定各行业所得税核定方法、标准和范围。统一企业税前列支的标准和范围，统一所得税政策执行口径，公平所得税税负。联合下户检查，相互交换检查结果，最大限度减少企业所得税流失。四是对内加强政策辅导与培训，对外加大宣传整治力度。要加强对基层税收管理员的政策培训，特别是一些征管权限划分较为特殊的情况，要把政策准确无误地贯彻下去，提高国地税所得税管理水平。在对外宣传上，多渠道大力宣传企业所得税税收政策，提高纳税人遵从度。

参考文献：

[1]冯莉.企业所得税征管中存在的问题及对策研究[J].北方经贸，2009，（6）.

[2]唐绍胜，张英明，程日华.完善企业所得税后续管理的路径[J].税务

推荐访问:体制改革 深化 研究 国地税