漓江旅游航线管理机制的创新改革

【摘要】文章分析了桂林漓江旅游航线设置的现状及其存在问题，梳理了漓江旅游航线“四个统一”管理体制形成的历史背景，在此基础上提出了漓江旅游航线管理机制创新改革的一些具体构想与对策。

【关键词】漓江；旅游航线；管理机制；创新改革

漓江旅游业经过近三十年的发展，取得了令人瞩目的成绩。然而全国各地旅游的强势发展，特别是随着云南、广东、湖南、四川等周边省区旅游业的迅速崛起，作为桂林旅游，特别是作为桂林旅游龙头的漓江，其游览项目、方式、内容，已难以满足现代旅游者的多元需求，漓江旅游面临着不进则退的严峻局面。为改变这种局面，也为了让漓江旅游更好地发挥“以人为本”的经营模式，有必要对漓江游览资源进行重新整合，不断提升漓江航线服务水平，进一步打造漓江旅游品牌，并利用漓江的品牌优势，积极推动桂林旅游产业健康、快速、持续地发展。

漓江的保护与开发利用问题一直是学术界、地方政府所关注的焦点，为了保护漓江，桂林市实施了“保护漓江、发展临桂、再造一个桂林”的新的漓江发展保护战略决策，为了为桂林市实施新的漓江发展保护战略决策参询，桂林市政协组织桂林市各个政府部门和高校专家，于2008年4～5月份分四个小组对桂林漓江发展与可持续发展问题进行专题调查研究，共四次对漓江进行了全程实地调查，与漓江沿岸社区居民、相关利益部门和企业、桂林市相关部门进行了访谈和座谈，并组织召开了各专业专家咨询会、研讨会近10次，形成了“桂林漓江保护与可持续发展决策咨询专题调研报告”，本文是该报告的部分研究成果。

一、漓江旅游航线设置基本情况

漓江旅游目前有四条游览航线，分别是漓江一日游、阳朔水上游、市区水上游和桂林市区市民优惠专线：

（一）漓江一日游航线

漓江一日游也称漓江精华游，是漓江旅游的主推传统航线，集中了漓江的精华景点、景观。航线从磨盘山客运港（竹江客运码头）起，至阳朔龙头山码头止，游程约63公里，游览时间4-5小时。现执行的游览票价分为三类，甲类船票价为450元，乙类船票价为270元，丙类船票价为210元，其中政府门票费100元。

（二）阳朔水上游航线

阳朔水上游航线从阳朔水东门码头起至阳朔福利码头水域的往返航程，游程约20公里，游览时间2小时。游览票价为160元，政府门票费100元。

2007年漓江一日游航线和阳朔水上游航线的游览人数共为224万人。

（三）市区水上游航线

市区水上游航线是从龙船坪码头至叠彩山的漓江市区段水域，往返游程约14公里，该航线试行的价格有三种组合：一是一江带一山，票价为50元；二是一江带三山票价为60元；三是单纯游江，票价为40元。市区水上游共有船舶46艘/1288客位。2007年游览人数40万人。

（四）市区市民优惠专线

市民漓江优惠专线是为持有桂林市区户口的市民或驻桂林大中专学生、军人服务的航线，相关人员须凭身份证、户口本和相关证明购票乘船。航线从桂林市区起至阳朔龙头山码头止，游程83公里。票价为45元，由漓江游船公司独家承运。2007年游览人数约2万人。

除现有四条航线外，还一度开行过桂林至平乐两日游航线、阳朔至杨堤泛光夜游航线和冠岩至杨堤往返游览航线，其中桂林至平乐两日游航线、阳朔至杨堤泛光夜游航线因市场营销、航舶软硬件设施等因素停航。而冠岩至杨堤往返游航线因严重影响漓江在境外市场的品牌形象被政府严令取消。

二、漓江旅游航线设置存在的问题

（一）游览方式单一

目前还属于“粗放型”的大众观光型游览模式，多形式的游览方式缺乏，尤其是漓江分区游未能实现。

（二）游程短、游客密度大

目前整个航线局限于桂林至阳朔60余公里水域，对宝贵的漓江旅游资源不能完整的整体挖掘开发，同时，在这60多公里的水域中每年接待国内外游客近300万人次，尤其是黄金周和节假日，游客密度过大，对漓江航道及水体环保造成很大环保保护压力。

（三）航线开发缺乏刚性条款约束

对漓江航线的开发缺乏刚性条款约束，局部利益衍生的分段游航线不仅重复雷同，毫无布局创意，且重蹈“冠-堤-冠”航线的覆辙。

（四）多行政区多部门共管， 造成监管难度大

漓江流域航线实际涉及一区四县（桂林市区、兴安县、灵川县、阳朔县、平乐县），参与管理的部门有园林、旅游、港监、城管、农业、林业、水利等部门，而每个对口管理部门均有相应的法律法规以及规章制度作为执法依据，因而造成执法和管理难度大，监管难度大。

（五）利益分配不均影响漓江正常航运经营和上游及沿岸生态保护，从而导致漓江补水困难。

漓江航线游览整体利益与漓江航线沿江居民局部利益冲突，成为干扰漓江航线正常运营和扰乱市场的主要因素。由于上游及沿岸居民无法或者很少能够从旅游开发中直接受益，导致上游及沿岸开发其他经济行为破坏漓江上游和沿岸旅游资源和生态林木。

三、漓江旅游航线管理机制的形成现状及管理机制绩效评估

（一）形成现状

1984年，漓江航线仅有客船53艘，3549个客位，客运量79.1万人次，客位利用率在61%左右。1984年漓江航线船舶运力放开，国有、集体、个体企业都纷纷造船参与经营，从而开始了无序竞争阶段。到1988年7月止，船舶企业发展到18家，游船83艘，近万个客位；1988年客运量达139、8万人次，但船舶利用率下降为38%左右。为抢客源，水运企业间展开了激烈的争客大战，竞相压价揽客，降价幅度达20%-60%。压价竞争，服务质量无法顾及，大量的票款和国家税费流入组客人员和“野马”腰包。据估算，仅1988年就流失票款和国家税费高达上千万元，国家利益、经营者利益和旅游消费者的利益都受到了严重的损害。漓江航运总公司是桂林市最大的一家国有水运企业，1987年运送国外游客29万人次，而被压价、索取回扣就达近百万元；同时还减少外汇收入60多万元。水运企业几乎全都连年亏损，步履艰难。

无序竞争给漓江航线带来了严重问题，滋生了大批不法掮客，造成了漓江游览客运市场靠给回扣，靠竞相压价等手段揽客的恶性无序竞争状况，使国家税费大量流失，水运企业严重亏损；无序竞争还导致运力过剩，使服务质量日趋低劣，船舶破旧，并造成安全隐患。面对漓江旅游航线的低劣服务状况，游客们无奈地说“桂林不可不来，但不可再来”。

针对漓江游览客运市场的混乱局面，市委、市政府高瞻远瞩，于1988年7月根据《中华人民共和国水路运输管理条例》和国家旅游局的有关规定，下发市政字[1988]77号文件，批准成立市水路客运管理中心和市漓江涉外管理处，对漓江游船实行“四统一”管理，即：“统一票证、统一售票、统一调度、统一结算”。由市交通局组建成立桂林市水路客运管理中心，统一出售和管理漓江游览船票；由市旅游局组建成立漓江涉外管理处，受市交通局委托，对定点涉外游船执行客调和船调。在实施“四统一”管理的第二年，漓江水运企业经营便扭亏为盈，政府规费年年增长。

2000年9月，根据桂林市委市发[2000]47号文件精神，桂林市水路客运管理中心和桂林市漓江涉外管理处合并，实行统一管理。漓江游览的管理和经营实行政企分开，分别成立桂林市漓江游览管理办公室（设在市交通局）和漓江游览调度结算中心，漓江游览调度结算中心负责漓江游船售票、调度、和结算，接受漓江游览管理办公室的领导。从而使漓江旅游管理体制和漓江游览方式更适应我市旅游产业的发展，有利于提高漓江景区的社会效益和经济效益。

（二）现行漓江旅游航线“四统一”管理机制效绩评估

1.有效抑制恶性竞争、有效保护漓江资源

“四个统一”兼顾了国家、企业、游客利益，营造了公平公正的运输市场环境，强化了漓江水上交通安全管理。20年来，漓江客运量达2956.3万人次，实现经营收入37.83亿元，为桂林市政府征收旅游资源费15亿元。全航线29家水运企业无一亏损。

2.水上旅游发展强劲、社会效益尤为显著

漓江旅游得益“四统一”管理体制，良好的经济效益使为漓江旅游服务的水上交通基础设施如港口码头、进港公路、旅游船舶等处于全国一流水平，水上旅游营销与客运服务相分离的管理机制使漓江旅游客运服务质量达到了我国内河客运的先进水平，漓江景区被国家评定为国家5A级景区，使久负盛名的漓江品牌形象更增添魅力。

3.行业管理优势突出、依法监管手段齐全

水上旅游依赖性强、关联度高，需具备港口、航道、船舶等相关的产业要素才能顺利开展。而港口、航道、船舶均为交通部门的法定管理范围，与此相关的法规种类齐全、操作性强，对依法管理水上旅游运输提供了有力的政策和法律支撑，因此，依托交通主管部门行业管理的漓江旅游客运“四统一管理”机制有着强大的生命力和其它部门难以比拟的行业优势。

4.体系性矛盾逐渐显现、企业依赖性强、竞争力低

实行多年的大循环排班运营客船调度方式，奖优罚劣手段不足，缺乏优质优价引导措施，产品结构同质化严重，企业增加投入无法提高回报，使得企业对新设备、新技术的投入和引进高素质人才缺乏内在动力。加上客运质量管理与相关法规缺失的矛盾，使经营企业尤其是个体企业联合体，对质量管理低投入应付了事，直接导致了漓江旅游客运质量停滞不前，游船的环保技术推广困难。

5.“四统一”管理机制有待完善、提高、激活的方面

无可置疑，“四统一”管理机制在释放巨大积极效应的同时，其内部的一些活力尚未得到有效的迸发。主要表现在：

（1）在“四统一”的框架下，经营权与管理权不分离，影响漓江旅游航线正常的市场竞争，导致市场竞争活力不足；

（2）在“四统一”框架下，目前尚未有一套有效的对各个企业业主业绩考核的效绩评估考核体系，导致企业业主积极性和能动性不高，有吃“大锅饭”的依赖。

（3）“四统一”管理权限相对狭小，难以协调各利益部门共同维护漓江正常的运营。

（4）“四统一”管理框架中对沿江老百姓的利益考虑上不够，有待进一步深入调查研究的基础上，提出对沿江旅游管理具体方案以解决老百姓旅游受益问题。

四、漓江旅游航线设置调整的构想

（一）调整思路

漓江旅游航线设置调整的思路：坚持政府统一规划、整体开发，在“四统一”管理体制模式下，对漓江游览类型、空间、方式上予以拓展、升级，强化旅游功能、丰富旅游内涵，按上中下水域试行分区游览、逐步分期实施。

（二）总的构想

在对漓江保护发展现状调查的基础上，结合漓江流域资源优势和管理现状以及未来发展态势，我们认为漓江航线调整的基本构想是：统一规划、统一协调、延长航线、分区游览、分期实施。具体是：

1、统一规划。对整个漓江流域航线码头、游览线路、河道管理与治理、沿线景区景点等进行统一规划。

2、统一协调。因漓江流域涉及兴安、桂林、灵川、阳朔、平乐等市县行政实体，并与贺州昭平县桂江连为一体，涉及旅游、水务、交通、海事、港监、园林、环保等众多部门，因此，可根据不同的利益相关者情况，规划建立统一的协调机制，以便利于开展各项活动。

3、延长航线。就是构建大漓江流域旅游廊道，从桂林兴安到贺州昭平桂江全线通航游览，改变桂林至阳朔旅游航线“一统天下的格局”，以利于引入竞争机制。

4、分区游览。就是根据大漓江流域资源特色、地形地貌、可进入性等条件，聘请专业旅游规划部门对整个大漓江流域进行通盘规划，划分为多个主题游览区，即是兴安～灵川段规划为乡村生态民俗探险游、桂林～阳朔福利规划为山水风光精华游、阳朔福利～昭平规划为休闲度假水上娱乐游三大旅游功能区，根据不同的旅游功能区和主题开发不具有互补性差异性的旅游产品，形成三足鼎立态势，以利于丰富漓江游览方式和旅游产品，让旅游惠及更多的民众。

此外，在旅游形式上，根据大漓江流域三大旅游功能区的开发现状及地形地貌以及资源特色等条件，实现陆路和水陆并进，开发徒步、自行车、自驾车、大中小型高中低档游船、木船竹排汽艇等等多形式水上游览、马车牛车等畜力游览线等等多种形式的陆路游览方式。改变目前单循环方向、只有一种时间选择的漓江游模式，使游客可以选择在多时段、多地点、多种方式地游江。

5、分期实施。一旦启动漓江大流域旅游廊道建设，需要根据旅游市场发展态势、现有基础以及财力等综合因素作出分期实施。近期可重点解决：桂林～阳朔山水风光精华游中高端旅游发展问题，通过专题深入调研形式对这一段陆路游览方式如徒步、户外运动等进行调查论证；发展上游农家乐或乡村生态民俗旅游示范点建设问题。中远期再考虑：发展下游水上休闲度假和上游生态探险旅游问题，通过“逐步深入、滚动发展、示范带动、总结经验，层层推进”的思路推进漓江保护与可持续发展。

（三）近期重点实施项目构想

1.开辟新航线

依不同江面的水情特点，选择相关的时段，以不与漓江精华游相冲突为前提，拟推出若干游览新航线：

一是桂林市区至大圩的“漓江民俗风情游”，采用人力仿古帆船，将沿江景色、船夫拉纤、船工号子、船家菜肴与大圩古镇等串联起来，形成极富民俗特色的漓江民俗风情旅游航线。

二是桂林至平乐的“漓江两日休闲游”航线。采用配有舒适客房、高档舱内装饰、星级餐饮服务、中西乐队表演的豪华游船。推介沿途的冠岩奇洞、草坪风光、杨堤夜色、兴坪古镇、渔村古民居、龙颈河漂流等景点，增加篝火晚会、民俗表演、特色烧烤等内容，突出山水和文化两大品牌，大力开发高端旅游休闲产品。

三是对漓江精华游航线实行沿江景点联合游，根据游客需要，在可监控的前提下，推出经停冠岩、月光岛、渔村风景点航线，或开展农家乐活动，丰富精华游内容，打击非法航线。

2.规范航线

应选择适宜的时段和方法，取消漓江分段游览的方式，全貌推出漓江景色，整体提升漓江品牌，提高漓江的总体效益。

一是对兴坪渔村“总统之旅”航线严格定义，规定旅行团应由磨盘山（竹江）码头乘船经渔村达阳朔。阳朔县未经批准的“漓江阳朔黄昏游”航线，应予停止运营。

二是徒步游在当前这种放任的情况下不宜宣传、推介，要进行科学规划和评估，在可行的基础上实行公司化经营。

三是漓江上下游段（上游是指虞山大桥以上，下游是指阳朔福利至平乐）的开发是做强、做大漓江旅游产业的重要组成部分，当前要认真做好规划，科学地实时开发。

四是开发新游览航线所需运力应从现有运力中调剂，严格控制新运力增长，必要时则实行经营权有偿使用，向社会公开拍卖。

六、漓江旅游航线管理机制的创新建议

在现有航线的基础上延长漓江航线，在中远期将航线延伸到上下游。进一步巩固、提高、完善、创新“四统一”管理体制，并在“四统一”框架下实现内部竞争和外部发展相结合，实现经营模式多元化、游览方式多样化，以此进一步激活“四统一”的活力。

（一）近期实施重点对策建议

1.依法行政、规范管理，强化“四统一管理”体制

《中华人民共和国水路运输管理条例》和《风景名胜区管理条例》是两部平行的专门行政法规，各所侧重点不同。船舶是漓江旅游的重要载体，是营业性旅客运输的一种，在运输管理工作上，应适用《中华人民共和国水路运输管理条例》这一法规，在涉及漓江景区的旅游船舶的监督管理上，交通主管部门应按照规定的职责分工，负责具体实施漓江旅游“四统一”管理工作。

2.争取解决漓江旅游票价的自主权，为下一步票价价格差异性做好准备，争取主动。

3.对漓江旅游客运船舶经营权，实行服务质量招投标及考核制度，设定经营权的使用期限。通过对企业资质、船舶设施、服务质量承诺等确定经营主体，管理部门对游船定期考核，考核不合格作出相应处理，直至收回游船经营权，以激活“四统一”管理体制内的竞争活力。

（二）中远期实施重点对策建议

1.构建大漓江流域旅游廊道，实现水陆两线路并进，水陆两结合互补，让旅游惠及更多的老百姓，减少陆岸居民及漓江水上小企业对漓江航线干扰，重新塑造漓江世界旅游品牌形象。

2.开发多种游览方式，实行江（沿江）点（旅游景点）联合游，根据游客需求和漓江各个季节水文现状，在可监控的前提下，推出与沿江景点如冠岩、大圩等陆路水陆交叉游览和分段分区游览。

3.在“四统一”现有的管理体制框架下，引入内部竞争机制。即在借鉴国内外景区先进管理理念的基础上，通过深入调查研究，建立优先开发权和末位淘汰效绩考核管理机制，以此促进企业内部竞争和不断的改善提高服务质量，自觉促进旅游产品转型升级。

4.在“四统一”现有的管理体制框架下，在中远期可考虑实行“统一票证、统一售票、统一调度、统一结算、分段管理，股份合作”创新机制。将各企业主、载客民船竹排和沿江适合开发旅游的景区景点通过技术入股、资源入股、土地入股等多形式折股参股形式将整个漓江纳入大一统管理体制之下，并通过股份制形式激励内部各利益主体积极性、能动性和创造性。

5.建立联合执法制度。由于漓江管理涉及众多部门，且每个部门都有自己相对口的法律法规和规章制度，要管理好漓江可借鉴城市管理模式实验性地实行联合执法制度，维护漓江正常的运营管理。

6.建立联席会议制度。漓江管理涉及众多利益部门，可将漓江规划作为一个整体，建立常态的联席会议制度，共同协调解决漓江管理出现问题及利益分配问题。

7、实行利益补偿制度。漓江能否持续发展取决于与漓江保护开发相关的部门与个体，如林业、农业、水利、沿江居民等等，需要真正实施旅游反哺林业、反哺农业、旅游反哺沿江居民等政策。利益补偿的途径可根据实际情况和实际相关部门，通过一是在条件允许的前推下鼓励和帮助沿岸农民发展乡村旅游和农家乐旅游取代其他经济来源，以更好的保护漓江沿岸生态资源；二是对无法直接从漓江旅游中收益而确实因保护漓江资源而蒙受经济利益的如沿江一些不具备开发旅游的村庄可实行长期的给予一定经济利益补偿。三是保障市政府和现有旅游企业利益不变的前提下，通过鼓励发展多种旅游方式和丰富旅游产品以此增加旅游收入，打破主要依靠门票（门票）收入增加旅游收入格局，通过发展休闲、餐饮、旅游商品等消费性旅游产品增加旅游收益，从新增加的旅游收益中提取一定比例作为旅游利益补充资金，将这些资金作为无法直接从漓江旅游受益但对维护漓江航线正常运营以及漓江资源保护的单位和部分作为管理费用补偿；四是通过多形式游览方式和多元化旅游产品，吸收更多的沿岸居民和相关利益部分参与漓江旅游开发，让其从中受益，以降低对漓江开发与保护的压力。五是奖励。对一些维护漓江正常旅游市场秩序和航线正常运营，保护漓江有功的个人和单位、集体给予大额奖励；六是通过鼓励沿岸农民发展生态循环型经济林或经济作物，以此增加经济来源，减轻对漓江航线的威胁和对漓江资源保护的破坏。

8.建立漓江利益实体部门业绩考核评估体系。为调动各个部门保护漓江航线和资源的积极性，真正能够首先联合执法，促使联席会议制度作出的决议能够有效实施，建议建立与各个部门利益相挂钩的业绩考核评估体系。

主要参考文献：

[1]桂林航务管理处. 漓江游船运力和船型结构的调控(内部资料)[Z]，2008.

[2]桂林航务管理处. 桂林航务管理处历年工作总结(内部资料)[Z]，2008.

[3]桂林市漓江游览管理办公室.漓江游览四统一管理的理论实践与成就(内部资料)[Z]，2005.

[4]刘子谦.漓江游船“四统一”管理的启示[J].中国水运，2000（2）：20～21.

[5] 桂林航务管理处. 关于对漓江旅游航线进行深度开发的意见(内部资料)[Z]，2006.

本文为2008年桂林市政协《桂林漓江保护与可持续发展调研》课题部分研究成果。

责任编辑：刘春燕

作者简介：

陆军（1979～），男，广西桂平市人，广西师范大学历史文化与旅游学院讲师，硕士，主要研究方向为民族文化旅游规划和休闲产业发展。

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