哥伦比亚港口民营化改革的实践与经验

[摘要]20世纪70年代末以来，港口民营化改革成为世界性趋势，各国选择了不完全相同的方式，拉美国家成为港口民营化的领先者。本文着重以哥伦比亚的港口民营化改革为例，解释其改革背景和实践，并进行经验总结。

[关键词]哥伦比亚；港口；民营化；改革；竞争

[中图分类号]F550

[文献标识码]A

[文章编号]1002-736X(2007)03-0014-03

一、港口民营化改革的国际趋势

水路运输是五种现代运输方式之一，在综合运输体系中发挥着重要作用，特别是在外贸运输中占有主导性地位，完成外贸货运量的约90％。港口作为水路运输的必备设施，成为国民经济的重要基础产业。鉴于其战略意义和特殊的经济性质，港口产业曾经长期实行公共提供，并受政府部门的严格规制。但是20世纪70年代末以来，自由主义经济思想重新盛行，大规模的民营化运动开始席卷世界。

在过去的近30年中，许多国家在港口产业引入了以民营化为主的制度变革以增进效率和减轻政府负担，并在实践中取得了良好的经济绩效。私人部门在港口事务中的扩张已成为当今港口产业最重要的特征之一。港口等基础产业民营化改革的根本动力在于提高经济效率，改善运营绩效。在世界范围内的港口民营化改革浪潮中，经济学理论的研究进展为改革实践提供了坚实的基础，成为了重要的推动力量。另外，需求增长、技术进步、环境变迁等因素也从不同角度显著弱化了港口产业的自然垄断特性，从而为放松规制、引入竞争提供了基础支撑。

二、港口民营化的途径对比与选择

由于意识形态和政治上的约束，不同国家对港口民营化的要求和实践做法是存在差异的。在各种港口民营化方式中，私人部门的权利和义务是不一样的，给政府带来的收益和风险也不相同。综合考虑本国宏观(政治、经济、意识形态和制度结构等)和微观(港口规模、地理位置、初始条件和服务类型等)因素，各国港口民营化方式的划分习惯及实际选择各不相同。通过采取合适的私人参与方式，可以在一定程度上避免存量资产调整所面临的政治和意识形态上的困难。下表对特许经营等港口民营化主要方式的各方面收益进行了综合比较分析。表中的“+”表示收益较大，“-”表示收益较小。

关于民营化具体方式的实证考察，英国Napier大学进行了问卷调查(详见上图)。从中我们可以发现各种改革方式和途径在各国港口民营化实践中被采用的范围和频率。

三、哥伦比亚港口的民营化与竞争

拉美国家主要由于财政原因而成为港口产业规制改革和民营化的活跃主体，并取得了不错的绩效。另外，世界银行等国际经济组织也在积极推动拉美等发展中国家港口改革的实践和研究。总的来说，拉丁美洲国家在港口民营化的运动中较为领先，委内瑞拉、乌拉圭、危地马拉和尼加拉瓜等都建立了由原国有员工参加的民营装卸公司。在许多拉美国家，港口都是它们的支柱产业，是重要的税收来源。就经济总量和提供就业的可能性来说，港口甚至比电力行业更重要。在多数这样的小国家中，通常只有一个港口负责进出口。如果港口效率低下，就无法保证进口货物及时输送，人民的生活水平就会下降。因此，港口民营化要谨慎行事，必须在有足够多的经营者参与竞争时才能实施。通过对该地区国家港口民营化改革实践情况的描述，可以为研究总结港口民营化的共同特点提供实证基础。下面将具体以哥伦比亚为例分析其港口民营化的内容、绩效和经验。

(一)哥伦比亚港口制度变革的轨迹

哥伦比亚大部分海运贸易由4家公共港口完成，即大西洋海岸的Barranquilla，Cartagena和Santa Marta，以及太平洋海岸的Buenaventura。在20世纪50年代，哥伦比亚的港口是相互分隔的，且较少受到规制。到20世纪60年代早期，哥伦比亚主要港口的管理和运营都被集中到新的垄断性港口当局——Colputer-tos。但是，由于缺乏清晰的规制政策和增加投资的激励，哥伦比亚港口部门一直存在很多问题，特别是投资不足。从20世纪70年代开始，哥伦比亚政府允许私人厂商在Colputertos管理的公共码头周边经营散货运输。尽管散货业务向私人部门成功开放，但Colputertos在杂货方面仍维持其垄断地位。在20世纪的80年代，Colputertos经过商业化转变成一家国有企业，但是其绩效并未得到改善。运营生产的低效率和不断增加的保险金支付的压力使Colputertos到20世纪80年代末滑入了财务危机，伴随的是低质量的服务和高收费。这种管理模式导致港口机构臃肿、人浮于事、效率低下，不能适应国民经济发展的要求。

1991年1月，新法律规定依据公司法成立区域港口协会(RegionalPort Societies)来负责杂货港口的管理，设立General PortSuperintend-ent作为港口特许经营的规制机构，同时规定了运营条件以保证港口自由和公平的竞争。港口规制机构的主要功能是设定费率的可变范围，保证港口服务不至于太昂贵，并阻止其不公平竞争。该法律结束了Colputertos长期、痛苦且高成本的历程，并设置了专项基金来解决民营化后至少8500名员工的再就业问题。1993年，哥伦比亚港口民营化改革开始实施，区域港口协会负责与私人港口运营商签订合同，并监督港口设施的使用，区域港口协会不直接提供服务；通过新的法律废除原来严格的劳工规则；在每个港口都允许装卸服务的自由竞争。

哥伦比亚杂货码头的民营化用了3年时间，每家港口都独立实现了特许经营。区域港口协会可以在港口规制机构规定的框架内设置费率，并提出未来的投资计划。特许经营权授予在20年经营期中承诺最高租金的运营商。在港口所有权结构方面，鼓励私人和公共部门间70/30的划分，政府保持拥有港口基础设施。公共部门所占份额的具体划分是：中央政府3％，州政府12％，市政府15％。

(二)哥伦比亚港口民营化的经验和缺陷

哥伦比亚港口实施民营化政策以来取得了十分显著的成效，干散货、杂货和集装箱的装卸能力分别提高400％、127％和88％，进出口货物的港口费率分别降低了39％和64％。在民营化之前的1992-1993年处于亏损状态的哥伦比亚港口，于1995－1998年达到了19.83％的平均投资收益率。规制改革和民营化使得哥伦比亚港口的生产效率迅速得到提升，并为港口用户带来了低费率。在1994－1996年的三年间，每个标准集装箱的装卸费率就从600美元降到150美元。生产率的提高吸引了很多全球性船公司挂靠哥伦比亚港口，同时，也给政府带来了稳定的租金收入(1996年达到

2500万美元)。

哥伦比亚港口改革存在的问题主要是：第一，对经营风险和特许经营期的界定不足以吸引经验丰富的国际港口运营商的投标，否则政府的租金水平可以达到更高；第二，规制者角色的模糊常常使其实施过度干预；第三，港口民营化改革给社会增加了长期失业。比如，在Buenaventura港，当地经济严重依赖该港，而港口就业岗位的大幅缩减(从1991年的2000人减至1998年的200人左右)在当地导致了高失业率。这说明除了遣散费用以外，还应强调对原港口劳工进行再就业培训或提供小型创业支持。

四、哥伦比亚港口民营化改革的启示

对港口民营化改革具有典型性的拉美国家的研究，可以揭示港口产业民营化改革的基本模式和一般做法，为其他国家港口产业改革提供可借鉴的理论和政策参考。各国港口民营化的具体做法存在差异，哥伦比亚港口部门的民营化改革呈现出以下特点。

(一)强调竞争机制

由于更加注意在民营化过程中引入有效竞争，哥伦比亚港口的生产率水平要高于拉美其他国家一些刚刚民营化的港口。比如在墨西哥，由于缺乏实际竞争，港口费率往往接近或等于政府设定的价格上限。所以在各国的港口民营化改革中必须注意，引入竞争与民营化要伴随进行。产权分散后的竞争压力和产权转换本身都是影响港口绩效的关键变量。

(二)以完善的规制法律为基准

法律是一种有效的节约成本的制度安排或契约结构。港口民营化是复杂的系统工程，众多利益主体对港口改革施加的影响无处不在，改革通过立法加以保障是十分必要的。以立法为先导，使民营化改革具有法律依据和实施程序。哥伦比亚在港口民营化改革过程中，以整个政府管理体制的总体框架为依据，制定了较为完善和细致的法律、法规，使整个港口民营化和规制改革过程有法可依。依法监管和立法先行战略是世界港口改革重组进程中的普遍规律，法律在降低交易费用、减少改革成本和推进港口改革进程方面具有不可替代的制度作用。

(三)结构改革与产权制度调整并存

在产权制度改革过程中，应使新组建的企业财务独立，隔离其与政府的关系，同时进行组织结构调整。但仅靠以产权改革为核心的民营化也并不能保证港口产业效率的提高，还需要采取多种措施引入竞争机制，将竞争环境的建立与港口企业产权制度改革共同推进。港口民营化是实现港口改革目标的主要手段，但很多研究表明，港口民营化后产生的诸多好处主要来源于产权分散化后竞争的压力，而不是产权私有化本身。所以，在竞争越充分的区域与业务环节，就越应该深入民营化，而在垄断结构很难打破的领域，保持国有企业垄断局面可能是一种更好的产权安排。

[基金项目]河北省科技厅2006年软科学项目“河北省沿海经济隆起带发展战略研究”(编号：064572135)；河北省哲学社会科学规划研究2006年度项目“河北省临港产业集群的形成机理与动态演进研究”(编号：200607029)。

[作者简介]李南(1978-)，男，河北唐山人，河北理工大学经济管理学院讲师、博士研究生，研究方向：港口经济学。

[参考文献]

[1]Alfred.J.Baird.Trends inport privatization[J].Ports andHarbours,2001,(1)．

[2]World Bank.ReformingInfrastructure:Privatization.Regulation and Competition[R],2004．

[3]西蒙·哈奇姆.运输业的民营化[M].北京:经济科学出版社,2004

[责任编辑：陈雪梅]

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