21世纪海上丝绸之路邮轮旅游合作法制保障论略

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摘要：21世纪海上丝绸之路邮轮旅游合作作为“一带一路”倡议提出的重点合作领域之一，应当着重关注以下四个方面的法制保障：第一，放开外资邮轮公司经营出境旅游的市场准入，拓宽船票销售渠道，促进中国邮轮市场经营模式逐渐与国际通行模式接轨;第二，健全邮轮船票规则，审慎考量上海试点邮轮船票制度的经验与不足，着重关注船票条款的审核与公示，保护旅客合法权益;第三，完善邮轮旅游相关法律制度，一是通过《海商法》修改创设邮轮旅游的民事特别规定，二是明确公安机关对于船上治安事件的管辖权，三是修改《国际海运条例》加强对于邮轮旅游运输的管理;第四，推进邮轮旅游纠纷多元化解决，充分发挥调解以及诉调对接机制的积极作用。

关键词：邮轮旅游;21世纪海上丝绸之路;法制保障;市场准入;船票规则;《海商法》修改

中图分类号：D922.294 文献标志码：A 文章编号：2096-028X（2019）04-0040-10

邮轮旅游是近年来在中国快速发展的新兴旅游形式。2015年3月，国家发展和改革委员会、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》也即“一带一路”倡议，明确提出“推动21世纪海上丝绸之路邮轮旅游合作”作为合作重点之一。然而，近五年来此项合作的进展却并不明显，中国邮轮市场的航线涉及沿路国家仍然很少，其他方面的合作更不见佳。而且，中国市场在经过“黄金十年”的快速发展以后，不仅在2017年首次出现了增速放缓的现象，2018年的市场规模更是有所缩小。分析2019年前三个季度的市场情况，全国主要邮轮码头合计接待旅客及船舶数量仅为去年同期的82.4%和84.3%，作为亚太第一大邮轮母港的上海吴淞口国际邮轮港更是下降至去年同期的68.8%和60.8%。虽然业界大多认为此种增速的短暂放缓一定程度上有利于市场调整，但中国邮轮旅游市场目前正处于发展瓶颈阶段却是无法否认的事实。

建设21世纪海上丝绸之路是“一带一路”倡议的重要内容。21世纪海上丝绸之路邮轮旅游合作的稳步推进，须以中国邮轮市场自身的健康、持续发展为前提。历史经验表明，法治化是国际经济秩序的必要保障，逐步建立为“一带一路”沿线各国认同的法律规则也是“一带一路”建设的基本抓手之一。市场经济是法治经济，运用法治思维和法治方式推动中国邮轮市场的发展与改革，应是邮轮产业在中国发展的重要保障。法律保障缺失对于中国邮轮市场的负面影响，已在过去十余年的发展中体现得颇为明显。特别是中国特色的旅行社包船模式，虽然一度帮助中国市场实现高速发展，但随着包船模式引发的诸种问题不断产生，似乎已经到了不得不寻求改变的时候。当前的重点应是尽快通过立法规范市场经营秩序，完善邮轮旅游涉及的民事、行政、刑事法律制度，特别是外商投资邮轮公司在中国市场经营的准入限制，以及邮轮旅游的民事法律规则。因此，法制护航应是21世纪海上丝绸之路邮轮旅游合作与中国邮轮市场发展共通的必由之路。下文即以市场准入、船票规则、法律制度、纠纷解决四个方面为重点，探讨21世纪海上丝绸之路邮轮旅游合作的法制保障。

一、放开外资邮轮公司经营出境旅游的市场准入

（一）中国出境旅游市场的准入限制及其负面影响

一国在特定领域的外资准入措施往往代表着相应市场的开放程度。21世纪海上丝绸之路邮轮旅游合作的重点无疑在于“合作”二字，而合作自然也就要求中国邮轮市场有着较高的对外开放程度，从而方能提供较为充分的合作空间和机会。但是，中国旅游市场长期以来对于外资却设有较为严格的准入限制。《旅行社条例》第23条规定：“外商投资旅行社不得经营中国内地居民出国旅游业务以及赴香港特别行政区、澳门特别行政區和台湾地区旅游的业务，但是国务院决定或者中国签署的自由贸易协定和内地与香港、澳门关于建立更紧密经贸关系的安排另有规定的除外。”该条是关于外商投资旅行社经营出境旅游业务限制的规定。设置此种限制的主要原因在于出境旅游的特殊性，比如旅行社组织出境旅游的目的地范围须由国务院批准，旅游者在境外需要更多的服务和保障，以及境外活动行程安排不得违反中国法律，而不论是否违反目的地当地法律。

虽然上述市场准入限制确实符合《旅行社条例》制定当时中国在旅游服务领域的具体国情，但对于邮轮旅游作为新兴旅游形式的发展却多有不利。目前以中国港口为母港的邮轮旅游产品以出境旅游居多，而市场上的邮轮公司却又是外商投资为主。国内邮轮公司不仅数量很少，而且经营情况大多不甚理想。根据《旅行社条例》的现有规定，外商投资邮轮公司虽可通过申请取得旅行社资格，但却不得申请经营中国内地居民的出境旅游业务。同时，中国旅客对于岸上观光、尤其是其中的购物环节需求很高，而对邮轮旅游产品、特别是船上服务的认知尚与欧美地区的传统邮轮文化存在一定差距，导致邮轮公司直接销售不含岸上观光项目的船票意义大为减弱，必须转而通过旅行社销售包价邮轮旅游产品，从而形成了有别于国际邮轮市场的旅行社包销船票模式，也即通常所称的包船模式。

虽然旅行社包销只是邮轮船票分销的具体途径之一，并不必然导致市场秩序的混乱，但包船模式迄今为止在中国的实践确实存在较为明显的不足。例如，旅客、邮轮公司、旅行社三方之间的法律关系复杂化，旅行社深度介入邮轮旅游活动，取代邮轮公司成为旅客直接面对的经营者，导致各方之间的权利义务关系不甚清晰;再如，邮轮船票销售渠道受到明显限制，船票价格机制不尽合理，低价甩舱的现象时有发生。而且，包船模式与国际邮轮市场传统的邮轮公司直销和旅行社等销售商代销模式差异明显，此种差异的存在难免成为中国与沿路国家在邮轮旅游领域的合作障碍。

（二）放开外资邮轮公司市场准入的现实可能

2016年11月开展征求意见的《旅行社条例（修订草案送审稿）》仍然保留了对于外商投资旅行社经营出境旅游的准入限制，表明中国在当前以及今后一个时期无意完全放开此一领域的市场准入。但是，从中国自由贸易试验区的外资管理措施来看，2017年12月《国务院关于在自由贸易试验区暂时调整有关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章规定的决定》决定在自由贸易试验区暂时停止实施《旅行社条例》第23条，允许在自由贸易试验区内注册的符合条件的中外合资旅行社经营中国内地居民除台湾地区外的出境旅游业务。虽然国际邮轮公司在自由贸易试验区设立中外合资旅行社的情形目前尚不多见，但此种先行先试形成的经验仍有一定的积极意义，至少使得国际邮轮公司在中国经营出境包价旅游产品具备了基本的可能性。

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