中外粮食补贴政策比较及我国的现实选择

◆ 中图分类号：F312.2文献标识码：A

内容摘要：由于“增收”对粮食生产具有双向激励作用，所以当一国粮食供求达到基本平衡或过剩时，一般将“增收”作为粮食补贴政策的首要目标。本文结合美、欧等国家、地区关于粮补的政策，分析近年来我国粮食供求从短缺逐步转向基本平衡的情况下，粮补政策目标也应从“增产”转向“增收”的政策取向。

关键词：粮食补贴 政策目标 供求状况

从粮食供求关系看美欧日粮补政策目标选择

“保护农民利益”和“保障粮食安全”是各国粮食补贴政策的两个主要目标，但在两者不能同时实现的情况下，什么是粮食补贴的首要目标主要取决于一国粮食的供求关系，美、欧、日的经验均印证了这一点。

（一）美国始终以“保护农民利益”为其粮补政策的首要目标

美国粮食补贴政策是在长期过剩的供求背景下展开的。20世纪30年代之前，由于政府对粮食生产和销售不加干预，粮食供给过剩，价格波动频繁。大危机期间，为避免粮价下跌过分伤及农户利益，美国政府开始实施粮食补贴政策。

1929年美国通过“农业营销法案”（Agricultural Marketing Act），成立联邦农业委员会，以5亿美元资金向农业合作组织提供贷款和购买过剩粮食，试图保持粮价稳定。但由于未对粮食生产采取控制措施，过剩问题日益严重，市场粮价大幅下跌，农民利益受到很大伤害，粮食补贴政策未能达到目的。1933年，美国通过“农业调整法”（Agricultural Adjustment Act），开始实施一些控制生产的补贴措施，企图保持合理价格，稳定农民收入。二战以后，欧洲农业生产的恢复使粮食出口需求下降，农业技术进步又带来了更高的产出，美国再次陷入粮食过剩的危机。1954年美国通过“农业贸易促进与资助法案”，希望通过粮食出口补贴增强美国农产品国际竞争力，消除过剩产品，稳定国内供求，提高农民收益。20世纪90年代以后，欧洲农业的崛起对美国粮食出口构成了极大挑战，农产品价格支持政策和产量增加所带来的财政压力越来越大，为减轻财政负担，减少贸易摩擦，美国的粮食补贴政策目标直接转向对农民收入的支持，同时进行产量限制。由此可见，虽然美国政府先后采取了稳定价格、控制产量、出口补贴、收入支持等多种补贴措施，但美国粮补政策的目标始终都定位在“保护农民利益”上。

（二）欧盟粮补政策的首要目标由“增产”转为“增收”

欧盟粮食补贴目标的转变充分体现了粮食供求状况与补贴政策目标之间的关系。1958年欧共体成立时，除法国外，其他国家粮食都大量依赖进口，六个创始国的农产品自给率只有89%。根据《罗马条约》对共同农业政策的阐释，粮食补贴应“促进技术进步，保证农业合理生产以及对生产要素特别是劳动力的充分利用，提高农业生产率”，在不断提高农业劳动生产率的基础上，“增加农民收入，保证农民合理的生活水平”。可见，这一时期粮补政策的主要目标是“增产”，“增收”处于次要地位。

上世纪80年代以后，欧共体逐渐实现了粮食自给并出现长期的粮食过剩，各种农业补贴造成的巨大财政代价逐渐成为欧共体发展的一个障碍。1992年开始，欧共体逐步调低粮食特定补贴，2000年欧盟启动进一步降低对粮食的特定补贴，转而以直接补贴形式保障农业生产者利益，同时强调农业生产环境的保护。2005年以后，按WTO农产品协议要求，欧盟又以“单一农场补贴”代替直接补贴，彻底实现了粮补政策目标从“增产”到“增收”的转变。

（三） “增产”始终是日本粮补政策的首要目标

无论是1960年的“农业基本法”，还是1999年的“食品、农业、农村新基本法”，日本都将提高粮食生产能力和产量放在首要地位。根据1960年的“农业基本法”，粮补的对象主要是粮食经营者，粮农得到的只是一小部分，所以没有很好地调动粮农的生产积极性，粮食和食品自给率从1960年的82%降低到1998年的27%，粮食生产日益萎缩。1999年出台的“新基本法”所含四个主要政策目标全部指向产量和生产能力，包括：“提高农产品自给率”、“提高农业经营效益和竞争力”、“将农业发展与自然环境保护、传统文化继承以及国民生活水准提高融为一体”以及“促进农村振兴和发展”，而增加农民收入只是粮补政策的一个附属目标。

可见，受粮食供应短缺的制约，日本粮补政策的首要目标始终定位在提高粮食自给能力上，保护农民收入一直没有成为日本粮补政策的首要目标。

当前我国粮食补贴政策目标、实现机制及效果

由于我国人口众多，耕地面积相对稀缺，水资源分布不均衡，农业生产力不发达，上世纪90年代后期以前，我国粮食供给长期处于短缺状态，“增产”自然成为我国粮补政策的首选目标。但随着我国粮食供给关系的改变，粮补政策无论在目标选择还是具体措施上并没有发生根本的变化。

（一）粮食补贴政策目标的特征

虽然我国粮食补贴政策目标设定为增产和增收，但首要目标是“增产”。从政策定位上看，在2007年财政部《关于做好2007年种粮农民农资综合直补工作的通知》中，明确提出补贴政策的目标是“鼓励多种粮、多调粮、产好粮，促进粮食生产和农民增收。”粮补的资金分配主要与产量挂钩，实行“进一步向粮食增产快、商品量大、优质稻谷产量多的地区倾斜”的原则。从补贴性质看，我国的粮补不属于WTO政策框架内的一般性补贴。按照WTO的分类，我国粮补政策属于会引起产量增加、价格下跌、从而产生贸易扭曲的补贴方式。在这种补贴模式下，当粮食产量增长导致粮食价格下跌时，除非采取其他一般性收入补贴政策对农户减收予以弥补，否则，“增收”是没有保障的。

（二）粮补政策目标的实现机制

从我国粮补政策目标的实现机制看，该政策也是重在增产。由于我国粮食补贴不是一般性收入补贴，种粮是农户获得补贴的必要条件。无论是2004年以前的保护价收购，还是2004年以后的粮食直接补贴，目的都是保持与增加农民的种粮积极性。虽然农民可以通过选择种粮而获得收益，但这些收益主要是以粮食播种面积、粮食交售量、前若干年粮食计税常产为依据获得的，其后果是产量增加并引起价格下跌，农户必须承担部分市场利益流失的代价，这从历年粮食产量与每亩收益的关系可以得到验证。如1995年是我国粮食产量短缺较为严重的一年，粮食每亩收益达219.2元；而1999年，粮食产量虽然增长了9%，但每亩收益却下降了74%。2001年全国粮食主产区粮食播种面积每增长一个百分点，收入增幅下降0.44个百分点（鲜祖德，盛来运，唐平，阎芳，2004）。可见，我国重在“增产”的粮食补贴政策没有充分顾及“增收”目标。

（三）粮补政策的实际执行效果

2004年以前，我国粮补资金主要用于流通领域，农民“增收”目标根本得不到保证。受自身利益驱动，国有粮食收储部门以结转存量粮等形式大量占用补贴资金；国有粮食部门在收购中故意压低粮食等级，打压粮食交售价；国家几次缩小保护范围，下放保护价定价权限，将保护价收购的责任部分转嫁给财力不足的地方政府，使粮食补贴资金供给不足。尤其是1994年分税制以后，地方财力的削弱使这一矛盾更显突出。因此，在原有补贴体制下，农民根本得不到什么收益。2004年以后，粮食直补政策使补贴资金直接流到农民手中，但对农民收入的影响作用非常有限，对全国31个省（区、市）6.8万农户的抽样调查显示，2004年粮食直补收入仅占农民人均收入的0.48%（杨秀琴，2007）。

综上所述，现有粮食补贴政策是与粮食供给短缺相适应的政策，其目标以“增产”为重点，兼顾“增收”，受供求规律的影响，“增产”制约了“增收”的实现。

以“增收”为我国粮补政策首要目标的必要性

作为一项公共政策，粮食补贴政策目标应与整个经济发展战略相协调。实现从“增产”到“增收”的粮补政策目标的转变，不仅有利于促进城乡和谐，而且有助于实现整个经济持续均衡增长的发展目标。

（一）经济持续均衡发展的重要保证

农业是国民经济的基础，城乡收入差距是制约我国经济持续发展和构建和谐社会的主要因素之一。增加农民收入既有利于缩小城乡差距，促进社会和谐，又可以大大增强农村的消费能力，拉动内需，为经济的持续发展提供广阔的市场基础和投资能力。

（二）使粮补政策解决的矛盾发生转变

近年来，我国粮食供求关系已经开始出现变化，粮食市场供应充足，部分年份出现了粮食库存积压，农民“卖粮难”、“储粮难”等现象。如果以世界粮农组织人均粮食安全占有量420公斤为标准，2020年我国粮食需求总量约为61910万吨。在粮食供给上， 2003年我国粮食单产水平为5225公斤/公顷，虽高于世界平均粮食单产水平3104公斤/公顷，但与世界农业发达国家存在很大差距，粮食单产提高尚有较大空间。即使按2003年静态的高单产国平均单产6628公斤/公顷计算，我国2020年粮食供给量也可以达到62870万吨。

（三）有利于提高财政资金的使用效率

从粮食补贴占支农总支出的比重看，1989年，粮食补贴占支农支出的48%，2004年下降到38%，下降趋势非常明显。由于我国农村人口众多，短期内财政难以大幅度提高对农民的一般性收入补贴，所以，除逐步增加粮食补贴占支农支出的比重外，还应选择效率更高的政策目标。集中有效财力，以“增收”为首要目标，不仅可以稳定粮价，而且可以通过不同补贴措施的搭配，对粮食生产起到双向调节作用，确保粮食供应安全。

（四）更符合WTO的要求

由于“增产”补贴造成的产量增加会导致世界市场价格下跌，进而影响国际贸易流向和贸易利益分配，因此WTO将“增产”为目标的补贴列入扭曲性贸易补贴，要求成员国予以削减。但将一般性收入补贴列为不产生贸易扭曲效应的补贴方式，不加限制。目前，虽然我国以“增产”为主要目标的补贴规模尚未达到WTO要求削减的程度，但从长远看，随着政府对粮食安全和农民增收问题的日益重视，补贴规模将不断扩大，为避免今后遭到限制，稳定补贴水平，有必要尽早实行补贴政策目标的转变，即从“增产”转向与一般性收入补贴相适应的“增收”目标。

（五）具有更好的适应性

由于产量与价格之间的负相关关系，当前以“增产”为主要目标的补贴在客观上会加重粮价下跌的程度，使农户陷入只“增产”不“增收”的陷阱，以“增产”促“增收”的路径是行不通的。但是，以“增收”为首要目标的政策却具有相当好的适应性。当粮食供不应求时，种粮“增收”可以起到激活生产潜力、增加产量、平抑价格的作用；当粮食供过于求时，政府通过“不与产量挂钩的补贴”达到只“增收”不“增产”的目的，有利于保护农户生产潜力、稳定市场粮食价格。可见，在粮食生产潜力充足的前提下，以“增收”为首要目标的补贴政策具有更好的弹性。

实现以“增收”为粮补首要目标的有效途径

粮食供求关系的变化为我国粮补政策目标的转变提供了可能。要使“增收”成为粮补政策的首要目标，必须构建一套与之相适应的粮食补贴政策体系。

以“增收”为中心，设置“增产补贴”和“休耕补贴”两种补贴方式。在以“增收”为首要目标的粮补政策体系中，可以充分发挥“收入”对粮食生产的双向激励机制。当需要增加粮食产量时，可以设置“增产补贴”，谁生产的粮食多，谁得到的补贴就多，通过“收入”对粮食生产的正向激励来充分调动农民生产积极性；当需要限制粮食产量时，可以设置“休耕补贴”，这时的“收入”实际上可以起到对粮食生产的负向激励。“休耕补贴”的目的主要是通过稳定农民收入来维持粮食生产潜力。

建立准确的宏观粮食供求测评系统，为准确把握“增收”粮补政策的调节方向和力度提供依据。要充分发挥以“增收”为核心的两种粮食补贴方式在调节粮食生产中的作用，必须科学准确地对粮食供求状况进行预测。在此前提下，才能通过调整“增产补贴”与“休耕补贴”的配比关系，及时调整粮食生产能力，发挥政府对粮食生产的宏观调节功能。在粮食供求状况测评中，除了考虑气候变化，耕地面积增减以及良种、机耕运用等供给方面的因素外，还应对以下因素进行科学测评：居民消费模式的转变对粮食需求总量的影响程度； “增产补贴”对农户种粮积极性的影响程度； “收入支持性补贴”对农户总体收入的影响程度。通过对上述因素的测评，根据粮食供求关系的变化确定采用何种补贴方式，补贴的力度和方向，并保证收入支持水平真正起到提高农户收入、保持生产潜力的作用。

改变粮补标准核算模式，实行按需拨付补贴的政策。各地现有粮食补贴标准的核算方法主要以财力为依据，首先根据财力情况确定补贴的总规模，然后再根据交售量、计税面积、播种面积、计税常产等要素推算具体的补贴标准。由于各地财力相差很大，中央财政给予的粮食直接补贴只是针对粮食主产区的，致使各地补贴水平相差很大。因此，有必要逐步推行按需补贴的核算模式，即结合不同地区的物价水平，以各省间的横向公平为原则，确定各地粮食补贴标准，所需资金由中央财政和地方财政共同担负，确保补贴资金的足额发放。为保证政策效率，应确定一个全国统一的最低补贴标准，让粮食补贴政策真正起到增加农民收入、保障充足供给的作用。

参考文献：

1.段应碧，宋洪远主编.中国主产区粮食综合生产能力建设问题调研报告[M].中国财政经济出版社，2005

2鲜祖德，盛来运，唐平，阎芳.粮食主产区农民增收问题的调查与研究[J].2003中国农村经济调研报告.中国统计出版社，2004

3杨秀琴.粮食直补政策与改革思路.农村经济，2007（01）

推荐访问:补贴 粮食 中外 现实 我国