地方《终身教育促进条例》的现实局限与立法建议

【摘 要】终身教育的法制化建設因为立法的迟滞始终被关注。国家层面制度设计的模糊，导致地方所开展的立法探索因为严重窄化终身教育概念与适用范围而难以产生可实际评价的效果。然而，通过立法来指引、评价和保障终身教育体系构建和学习型社会建设，不仅是人类理性发展的共识，更具有现实的长远意义。因此，地方应当调整立法思路，立足全民学习和终身学习，以十九大报告提出的教育事业发展新时代观为指导，在教育法律体系的整体框架下重新定位立法路径，对应上位法的设计思路，突破原有《终身教育促进条例》的现实局限，开展地方《终身学习促进条例》的创新实践。

【关键词】 终身学习；地方立法；立法局限；教育法律体系；框架设计；横向结构；对策建议

【中图分类号】 G40-011.8 【文献标识码】 A 【文章编号】 1009-458x（2018）6-0050-9

自1995年“《成人教育法》立法论证”被纳入国家教委年度工作重点起（刘波， 2016），有关终身教育的立法讨论开始进入人们的视野，呼吁加快推进终身教育立法的声音，不论在学界还是全国人大代表的提案中都越来越响。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》也明确提出“制定有关终身学习等法律”。

然而，由于我国幅员辽阔，各地发展包括教育发展极不均衡，给国家层面有关终身学习的法律制定带来较大难度，时至今日仍处于“研究启动”状态（兰岚，2015）。2005年，福建《终身教育促进条例》作为我国第一部有关终身教育的地方立法颁布后，在十多年的时间里，上海、山西太原、河北、浙江宁波也分别出台了当地的《终身教育促进条例》。有学者认为“通过地方条例的制定来推动国家层面的立法”是可行路径（翁朱华， 2010），期待可以从各地区实践的共性中形成相对成熟的国家立法（黄欣， 等， 2011）。从这一宗旨出发，检讨现有地方《终身教育促进条例》的现实局限，以十九大报告提出的教育事业发展新时代观为指导，调整立法思路，开展有针对性的地方立法新探索，就有了强烈的现实意义。

一、地方《终身教育促进条例》的现实局限以及问题根源

（一）地方《终身教育促进条例》的现实局限

关于现有地方《终身教育促进条例》的局限性，已有不少学者进行了论述。沈光辉（2014）认为现有条例除了法律定位、立法策略和立法内容等方面的问题外，对公民受教育权的保障不足、对教育资源的整合取狭义终身教育概念更是严重不足；王仁彧（2014）认为条例内容抽象宏观，可操作性差，强调政府推动，忽略对学习者主体要素的关注，在终身教育理念的解读方面面临严峻的挑战；刘波（2016）认为“两省三市”的法规内容表述高度近似，未能彰显地方特色；刘奉越（2017）在对五家条例进行细致比对后认为有必要厘清终身教育等核心概念，增强法规的可操作性；黄欣等（ 2014）、吴遵民（2008）认为条例“狭隘化”了终身教育的内涵，窄化了终身教育概念，成为徒具象征意义的“空法”。

与其他领域的立法相比，教育立法的可执行性非常弱（朱同琴， 2013），通常占据文本绝大部分比例的条款内容都属于倡导性规范（王轶， 2007）。地方《终身教育促进条例》中看似正确、实质空洞乏力的倡导性条款，除了立法技术本身的原因外，关键的一点是与它定位不明、窄化概念、局限适用范围有一定内在关联。学者们的研究中已经充分注意到地方《终身教育促进条例》的最大局限，即都将条例适用范围规定在“本行政区域内现代国民教育体系之外的（各级各类/各类）有组织（教育/培训/终身教育）活动”。太原更是明确地将“终身教育”落脚于“社区教育、职工教育和农村成人教育”①。这样的规定把终身教育仅仅限定为学校外的非学历继续教育，变相地将“终身教育”等同于“非学历继续教育”，这与终身教育的既有理论研究成果相去甚远，背离了终身教育的理论内涵，直接导致地方《终身教育促进条例》的名不符实，难以体现实际的应用效果。

（二）地方《终身教育促进条例》局限性问题的根源

出现这一问题的根本原因，源于党和国家的教育政策中提出了“构建现代国民教育体系和终身教育体系”的目标，并且要求“现代国民教育体系更加完善”“终身教育体系基本形成”②。这样的提法，引起了学术界关于“现代国民教育体系”和“终身教育体系”两者关系与内涵的旷日持久的争论，有学者认为终身教育体系和国民教育体系是同一种概念的两种不同表达（吴遵民， 2004； 朱玉泉， 2012； 徐小明， 2016），也有研究认为终身教育体系包含国民教育体系，国民教育体系是终身教育体系的组成部分（刘晖， 等， 2013）；也有相反观点，认为国民教育体系是一个面向全民、以终身教育理念为指导的复杂巨系统（张天波， 等， 2012），包含了终身教育内容；还有学者认为党的十六届三中全会公报并列提出两个体系，说明两者有区别、有分工，终身教育是“把对人的教育从前半生的一部分年龄延续至终身”，即国民教育之外的教育活动（刘志锋， 等， 2005）。

这几种观点的长期并存（杨晨， 2009）导致了国内对终身教育概念的理解由统一走向分歧（兰岚，2017）。地方《终身教育促进条例》关于适用范围的表达，无疑体现了观念分歧中的一种：将国民教育体系和终身教育体系分裂（王兴华， 等， 2013），国民教育主要限于学历教育，而终身教育成了与国民教育并行的学历教育之外的其他类型教育。这种认识被若干地区以法律的形式固定下来，长此以往必然引起公众对终身教育认知的混乱以及对理论本源的背离。

作为教育基本法的《中华人民共和国教育法》在2015年的修正中，为了和党的教育政策保持一致，从法律制度层面保持中长期教育规划政策的连续性与长效性（潘懋元， 2010），将原文第十一条第一款的“建立和完善终身教育体系”也修改为“完善现代国民教育体系，健全终身教育体系”（全国人大常委会， 2015），但可能是由于教育立法习惯于采用倡导性规范的思维定势，仍然没有专门条款对“国民教育”“现代国民教育体系”“终身教育”“终身教育体系”予以明文解释与关系界定。

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