英国义务教育法规的演进及启示

英国的义务教育经历了一个由放任自流到适度干预,再到全面实施义务教育和进一步发展义务教育的演进过程。在这一过程中,英国政府是通过一系列的义务教育法律法规来实现的。英国义务教育法规的演进过程相应地分为萌芽、全面确立、进一步发展三个阶段。

一、 英国义务教育法规的萌芽

在整个欧洲国家中,英国初等义务教育的发展相对来说显得较为缓慢而落后。19世纪上半叶,英国政府一直抵制欧洲大陆借助国家发展教育的策略,奉行自由放任政策,其主流的教育思想是自愿捐助体系。它大体上是这样一种教育发展模式:学校不受国家控制,资金来自个人或某些组织,学生入学不是强制性的。这一时期,儿童接受教育的方式多样,这主要取决于他们的性别和父母的收入、宗教信仰等等。

随着工业革命临近结束,英国社会发生了一系列深刻的变化。人口的继续膨胀,带来了很多社会问题,政府迫切希望以初等教育为手段之一进行解决。同时,随着工业化的进展,对劳动者素质要求也不断提高,这为初等教育改革提供了机遇。这一时期,倡导初等教育改革的力量逐步增强,其中工人阶级发挥了越来越积极的作用,他们渴望子女能获得受教育的权利。英国政府也逐渐意识到初等教育问题的严重性,原先的那种自由放任理念也逐步转变为适度干预,颁布了一系列关于强制教育的法律法规。

1802年颁布了《学徒健康与道德法案》,这个法案规定了学徒必须接受适当的教育,表明了英国政府对义务教育开始进行适度的干预。

1833年颁布了《工厂法》,1844年再次修订《工厂法》,规定童工做工必须交出上学证明。1846年的《工厂法》进一步明确“工厂教育是强制性的,并且是劳动条件之一”。《工厂法》的颁布,在推动工人阶级子女受教育上有积极意义。这是工人阶级争取受教育权所取得的第一次胜利。

1860年的《矿山法》规定,10~11儿童只有获得“3R”方面的熟练证书方可不接受进一步的学校教育。

如上所述,政府颁布了诸多法规强制童工接受初等教育,但事实上,这一时期英国的初等教育状况极其落后。根据当时的官方调查,全国只有四分之一的儿童正在接受某种初等教育,而且儿童所接受的初等教育大多时间非常短,他们往往在主妇学校、日校中接受初等教育,或每星期一天在星期日学校中接受初等教育。而至少超过150万的相当大数量的贫穷儿童,没有获得任何形式的初等教育。这些贫穷家庭的儿童会书写自己名字的人都极少,在星期日学校接受教育,可以说是他们所能享受到的最好的一种教育,但许多儿童连这都无法获得。从这里可以看出。在这一阶段英国政府由对教育的放任自流政策发展到适度干预,但还没有制定真正意义上的义务教育法规,只能说是英国义务教育法规的萌芽阶段。

二、 英国义务教育法规的全面确立

而真正意义上的义务教育是从1870年英国政府颁布了《初等教育法》开始的。在1870年到1891年期间,英国的初等教育转变为免费的和义务的。

1870年《初等教育法》,也称《福斯特法案》。其中与义务教育有关的规定有三条:(1)将全国划分为数千个学区,设立学校委员会管理地方教育;(2)5～12岁的儿童须接受义务教育,如果家长讲不出不送子女上学的合适的理由,他们就要被罚以5先令以下的款;(3)在缺少学校地区设立公立学校,每周学费不得超过9便士,民办学校学费数额不受限制。这一法定没有明文规定强制学校委员会推行义务的、免费的初等教育,但却为英国义务教育的发展奠定了基础。

但英国的大多数学区学校委员会在推行初等义务教育中显得相当忧郁和迟缓。在这种情况下,议会于1876年通过《桑登法》。该法第4条明确规定了父母对于儿童接受初等教育的法律责任:“每个儿童的父母有责任让自己的子女接受足够的读、写和算术方面的初等教育,如果父母没有履行这一职责,那么他们应服从本法案提出的各种命令,并应受到本法案提出的各种处罚。” 该法令要求那些还没有学校委员会的各学区成立“学校入学事务部”( School Attendance Committees ),该机构有权制订和实施有关义务入学的法令。

1880年英国议会又通过了一部教育法,即《芒代拉法》。该法在《桑登法》的基础上,进一步规定各学区学校委员会或学校入学委员会有义务颁布有关学生入学问题的地方法规,规定5-10岁儿童无条件入学,10-13岁儿童只有达到一定的成绩要求或已连续五年正常入学接受教育,方可免除义务入学要求,具体标准由各地通过地方法规确定。《芒代拉法》以教育法的形式对原属《工厂法》管辖的最低工作年龄及相应的义务教育年龄做出了规定,标志着英国义务初等教育体系的正式确立。

随着这些义务教育法的颁布和实施,英国近代初等教育义务性与免费性得以确立。在苏格兰,由于实行义务教育,到1891年,8-10岁的男女孩入学比例由1871年的90%左右和88%左右都上升到96%左右;在英格兰和威尔士,工人阶层中儿童的入学率也有了大幅度的增长。由1871年的68%上升到1896年的82%。

三、 英国义务教育法规的进一步完善和发展

20世纪后,英国义务教育法规进入了进一步完善和发展的阶段。从法规上规定了政府对义务教育的管理和进一步延长了义务教育的年限。

1918年,英国国会通过了教育大臣费舍提出的教育议案,制定了新的初等教育法,也称《费舍教育法》。该法案对义务教育作了如下主要规定:(1)地方当局为2～5岁的儿童开设幼儿学校;规定5～14岁为义务教育阶段;小学一律实行免费;禁止雇用不满12岁的儿童做童工。(2)地方当局应建立和维持继续教育学校,向进入这种学校的年轻人(14～16岁)免费提供适当的学习课程、教学和体育训练,年轻人每年应在继续教育学校中接受320个学时的学习。《费舍教育法》将义务教育年限延长到14岁,小学一律实行免费教育。

1944年,英国政府通过了以巴特勒为主席的教育委员会提出的教育改革方案,即《1944年教育法》,又称《巴特勒法案》。该法案关于义务教育规定如下:实施5～15岁的义务教育。父母有保证子女接受义务教育和保证在册生正常上学的职责。地方教育当局向义务教育超龄者提供全日制教育和业余教育。《巴特勒法案》将义务教育年限延长到15岁,规定了父母对子女义务教育的责任,地方教育当局对教育超龄者提供教育。

1987年11月,英国教育大臣贝克向英国下院提交了《教育改革方案》,即《1988年教育改革法》。这个法案的主要内容是关于普通中小学教育的改革问题,法案中与义务教育有关的内容有:(1)实行义务教育阶段全国统一课程。在义务教育阶段(5～16岁),所有学生必须学习10门必修课程,包括英语、数学、科学三门核心课程,历史、地理、技术、音乐、美术、体育和现代外语等七门基础课程。另外还有包括古典文学、家政、经营学、保健知识、信息技术应用、生物、第二外语、生计指导等附加课程。(2)建立义务教育阶段全国成绩评定制度。义务教育必修课的各学科都有相应的成就目标,每一成就目标分为与年级相对应的十个水平,分别在7岁、11岁、14岁和16岁进行评估。义务教育阶段结束,学生参加“普通中等教育证书考试”的全国统考,借此评估所达到的成就目标。(3)赋予家长在学生入学方面的“选择权”。具体做法是,限定中小学校招生的“标准数”,家长可以在本地区或另一地区为子女挑选学校,学校在招生数未满时,不能拒绝学生的入学要求。这就是所谓的“入学开放”政策。《1988年教育改革法》是20世纪英国最激进的一次教育改革,它规定实行义务教育阶段的全国统一课程,实行全国统一的成绩评定制度,家长有权利为子女选择就读学校并参与学校管理,学校可以摆脱地方教育当局的管理,把资源的控制权下放给学校。

四、 英国义务教育法规的特点及对我国义务教育立法的启示

1.义务教育法规要具有时代性。英国义务教育法规制定和完善都是针对义务教育的每一方面和义务教育的每一项改革作出的相应的法规,符合本国的实际情况,适应了当时社会发展的需要,与时代性和教育改革紧密相联。例如,英国社会随着工业革命的结束,发生了深刻的变化,对劳动力素质要求提高,工人渴望子女获得受教育权利,英国政府就颁布了《学徒健康与道德法案》、《工厂法》、《矿山法》来强制童工接受适当的教育。随着儿童接受义务教育的要求越来越强烈,英国政府随后颁布了《初等教育法》、《桑登法》、《芒代拉法》、《免费初等教育法》,确立了英国义务教育的强制性和免费性。20世纪后随着社会的进步和时代的需要,英国政府进一步制定了《巴尔福教育法》、《费舍教育法》、《1944年教育法》、《1988年教育改革法》等法律来发展和完善义务教育。我国义务教育实施也经历了相当长的一段时间,不同时间段义务教育实施的环境不同,义务教育法规应该随着时代的发展不断完善。我国当前义务教育的实际情况是,还在一定程度上存在教育经费投入不足,教育资源城乡区域差距较大,农村地区义务教育严重落后等情况。这就要求我国义务教育法规要针对这些实际情况,作出相应的规定,从法律法规上来保障我国义务教育的全面实施。

2.义务教育法规要具有完备性。英国政府依靠相应的法律法规来进行对义务教育的管理。从整个过程来看,是一个对义务教育法规不断完善不断细化的过程,形成了完备的义务教育法规配套体系。从义务教育的强制性(《工厂法》、《矿山法》等)、免费性(《免费初等教育法》),义务教育的教育年限,义务教育的课程和考试评价(《1988年教育改革法》)都有相应的教育法规,每一次的义务教育的改革都制定了相应的法规保障实施。使义务教育的实行有一个具体规范的指导和法律保障。相对来说,我国有关义务教育方面的法律法规配套体系尚不健全、对于义务教育中的各项改革,义务教育中的各个方面的法规还需要进一步细化和完善。

3.义务教育法规要具有强制性。英国整个义务教育法规都有很强烈的强制性,每一个义务教育法规中都充满“必须”、“一律”、“禁止”等字眼,并有明确的处罚措施。对着我国现行的有关义务教育法规,语言的强制性并不很强烈,其中规定的违法处罚基本局限于“批评教育”、“责令”改正等,显得软弱无力。考虑到我国许多民众法律意识比较淡薄的实际情况,在修订和完善义务教育法时应突出“强迫教育”的本质,在其中尽可能运用能够充分体现强迫、义务性质的法律规范,以尽力增强其强制性,同时大力强化义务教育法规的制约机制,确保义务教育法的权威和效能。

4.义务教育法规要具有平衡性。从英国义务教育各个时期的义务教育法规中不难看出,英国义务教育法规不仅强调家庭和父母以及子女的教育义务,而且对政府的办学责任、学校的教育条件等都作了极其严格的规定。使各方主体的权利及义务变得更加均衡。我国义务教育法律法规对学生及其家庭的单方面义务要求比较重视,而对国家、政府和学校的规定显得无力。事实上,当国家和政府、学校、受教育者、家庭等各个方面的义务教育主体在权利和义务上渐趋平衡时,义务教育法的完善程度也才能显著地提升。因此,我国义务教育法规应该在强调家庭父母的责任和义务的同时,强调学校、国家和政府应承担的责任和义务。目前,我国义务教育投入不足,教育资源短缺,教育条件相对落后,强化有关义务教育经费方面的立法,明确规定义务教育经费的来源和它在各级政府财政支出中的具体比例,并对政府部门不能履行法定义务的行为必须承担的法定责任作出明确的规定,以保证国家和政府切实履行他们在义务教育方面的应尽义务,从而实现义务教育的完全免费,推动义务教育的真正发展。

5.义务教育法规要具有可操作性。英国义务教育法规具有很强的可操作性,例如,《1944年巴特勒法》对义务教育阶段的儿童,经过准假或有原因未到校的情况进行了具体明确规定,如因病、不可抗力、宗教日、步行到校的距离太远且无相应措施等。还进一步作出更为详尽的说明:本条使用的关于任何学校的“准假”一词,系指学校校长、董事或所有者授权的人准许的请假;“步行到校的距离”一词,是指现有的最近路线,对未满8岁的儿童来说为2英里的距离,对其他儿童则为3英里的距离。而我国的《义务教育法》,包括其《实施细则》在内,还存在一些模棱两可的地方,操作性不强。如《义务教育法》中的第5条“条件不具备的地区”的“条件”的内涵、第10条“贫困学生”的标准、第15条“有效措施”的含义等大都含糊难解,而《义务教育法实施细则》第2条“适龄儿童、少年”的界定不够清晰,第10条“全国大部分地区、基本普及”的规定表意模糊,第17条“酌情减免、不得乱收费用”等规定弹性十足,第38条中的“有关部门、有关责任人员”的规定等等这些局限,要么让人无所适从,要么给人过大的自由裁量空间,都无助于对发展义务教育进行必要的保障和规范。使人们面对义务教育法规时,往往不知如何遵守与执行。因此,加强我国义务教育立法的准确性,使其具备足够的可操作性,确保义务教育的目标能够全面、真正得以实施。

参考文献

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