国外均衡城乡义务教育师资配置的实践及启示

城乡教育发展不均衡现象在世界范围内普遍存在，近些年来，世界各国已开始纷纷出台相关政策改变城乡教育二元结构的格局，缩减城乡教育差距，促进城乡教育均衡发展。我国当前也面临极其严重的城乡教育发展两极分化现象，尤其是城乡师资之间存在的巨大差距对农村教育事业的发展造成不可估量的损失。但纵观现有研究，既不乏对国外城乡义务教育均衡发展经验的引介与研究，也不乏对国外促进农村地区教育发展经验的介绍，对城乡师资均衡发展的专项研究却相对鲜见。师资均衡既是城乡教育统筹的重要组成部分，也是一种促进城乡教育均衡发展的重要手段和措施。在我国当前大力推进城乡教育均衡发展的背景之下，综合考察世界各国均衡师资力量的经验可为我国均衡城乡师资配置提供一定的思考和借鉴。

一、 国外均衡城乡义务教育师资配置的实践

1.以健全的法制法规作保障

教育立法是各国提升贫困、偏僻地区师资力量，均衡城乡教师发展的重要保障。从国际视野看，不论是美国、英国、法国、日本等发达国家还是印度、巴西等发展中国家，都通过立法程序促进偏贫地区教师发展，确保城乡师资力量的均衡。如日本政府先后制定和实施了《偏僻地区教育振兴法》、《偏僻地方教育振兴法施行令》等，将振兴偏僻地区教育作为一项重要的国策予以实施。为鼓励优秀教师到偏僻地区学校任教，日本政府推行了“偏僻地区优先的人事行政制度”，并选拔有经验的优秀教师到偏僻地区学校任教，以优化偏僻地区学校教师队伍[1]。法国出台一些教育法律政策对师资配置进行特别规定。如1989年的《教育方向指导法》第21条规定：“在教师配额上应制定一项减少各学区之间和各省之间不平等的政策，以解决就学率有差距的问题，并改进各级学校中的师生比率”[2]。澳大利亚联邦政府于1977年提出“贫困乡村地区计划”，1982年改为“乡村地区计划”，其中着重在吸引优秀教师到乡村任教、促进乡村教师专业发展方面提出一系列政策举措[3]。

2.实施多重经济待遇刺激

如果立法是促进城乡教师专业发展的前提性保障，经济待遇则是帮助处境不利学校教师生存与发展的基础性保障。为改善农村师资队伍状况，均衡城乡师资水平，大多数国家都采取了这一举措。在美国阿肯色州，对于愿意去贫困地区任教的教师，州政府每年给予4000美元的额外签约金[4]；罗马尼亚为了吸引教师到乡村或偏远地区工作，教育机构根据地区的特点为流动教师提供奖金，而奖金的金额相当于教师薪资的5%到80%不等。同时，政府每年都会重新评审这些地区的工资涨幅[5]。除了直接的薪资刺激外，一些国家还采用了更为广泛的刺激措施。如日本为前往处境不利学校任教或交流的教师提供各类津贴，一是偏僻地区津贴，该类津贴是根据《偏僻地区教育振兴法》给偏远山区和离岛学校的教师支付，是否是偏僻地区、属于几级偏僻地区需要得到政府认定；二是寒冷地区津贴，是向在严寒季节积雪深厚地区工作的教师发放的津贴，寒冷地区同样需要得到政府认定[6]。美国的北卡罗来纳州对有工作经验、愿意到农村地区任教的教师提供住房和每月400～600美元的生活补助，还提供燃气补助和交通补贴等；在路易斯安那州，愿意在教育质量相对较低的农村学区工作的有经验的教师每年会有2500美元的额外奖金和125个小时的职业发展时间；犹他州为农村教师提供租房资助等[4]。澳大利亚采取了优惠政策鼓励优秀教师到乡村任教，除提供优厚的年薪外，还包括给予带薪假期、交通费用等。

3.积极开辟教育特殊区，制定专项教师发展计划

当前，多数农村教师相较于城市教师都表现出学历偏低、教育教学知识匮乏、教学技能低下等问题，改变这一现状的关键在于为农村教师提供行之有效的培训。在城乡统筹背景下，可通过加强城市教师带动农村教师，广泛运用城市学校现有力量支援农村教师发展来实现。目前，世界范围内不少国家均采取了这一方式。英国政府为提高薄弱地区的教育质量采取了“教育行动区计划”这一举措，即在社会和经济相对穷困的同一区域里，政府将该地区学校（15到25所）的管理权向社会公开招标，由工商企业、学校、家长、地方教育当局和当地其它机构、部门组成的一个联合体，向中央教育主管大臣提出申请，接管学生学业表现不良的薄弱学校。政府规定：凡是加盟教育行动区的薄弱学校，在教师聘用方面可以不受全国性教师聘任条例的约束。通过提供更加灵活和优厚的合同，吸引优秀的学校管理人员担任行动区内学校的校长，并招聘更多的优秀教师充实教学第一线，以增强加盟学校的师资力量。为进一步提升教师素质，不少教育行政区内还成立“教师专业发展小组”[7]。如巴恩斯利教育行动区建立了各学科的教师专业发展小组，各组成员分别来自不同的加盟学校，由经验丰富、教学成绩突出的教师担任各组组长。通过教师专业发展小组的各种交流活动使各校之间、教师之间能够共享材料、经验和心得，以此提高薄弱学校教师的教学水平。

法国自20世纪7、80年代以来也出现了严重的教育发展两级分化现象，处境不利社区学校的师资质量、教师待遇等落后于发达地区的学校。对此，法国政府于1981年出台了“优先教育区”政策。该政策关于师资均衡配置方面的内容主要有三方面的规定：（1）对“优先发展区”的师资配置给予特别支持，要求为其配置高质量的、合适的教师队伍；（2）增加“优先教育区”的教师数量配置，以便加强对处境不利和学习困难儿童进行个别辅导；（3）提高“优先教育区”任教教师的工资待遇。政府对“优先教育区”内的教师给予特别津贴，比如1997年该津贴额为6741法郎。凡在“优先教育区”内任教的中小学教师均能享受该项津贴。该项津贴计入教师工资，由国民教育部支付[1]。这项政策的实施使得“优先教育区”的教师质量和数量都得到了一定的改善和提高，大大缩小了法国不同区域间教师资源分配不均的状况。澳大利亚则注重利用信息技术促进乡村教师的发展。为解决乡村教师获取教学资料的困难，各州在建立的关于乡村地区计划的官方网站上专门开设了关于乡村教师的栏目，包括各种教学信息、优秀教学课件、网上图书馆、教育专家在线指导教学、教师论坛等[8]。

4.完备的教师交流制度

统筹城乡教师发展的根本任务在于促进城乡教育协调发展，避免出现富者越富、贫者越贫的“马太效应”，使城乡之间实现信息互通、资源共享。通过开展城乡教师交流活动，可以促进教师对城乡学校不同文化的理解，帮助加快农村教师的成长和综合素质的提升。欧洲委员会在2005年制定的《欧洲教师能力与资格共同原则》中指出：流动性特征是教师职业的四个重要特征之一。在2007年的《提高教师教育的质量》中再次重申：“流动是教师的初始训练和后继职业培训的一个核心组成部分”[9]。从而将流动在教师职业生涯与教师发展中的地位提升到一个前所未有的高度。事实上，欧盟国家一直以来确实较为重视在国家间及国内开展各式各样的教师交流活动。如，国家间及国内常常会进行访学和短期交流等项目，其中，“岗对岗”教师交流项目即为一项独具特色的非国家层面的交流项目，这是一种持续时间为数月到一年的中期交流方式。

在日本，政府针对中小学教师流动问题专门制定了教师定期流动制。据文部省推算，全国公立基础教育学校教师平均每6年流动一次。教师流动方针每年都由都道府县教育委员会制定，制定方针时考虑到都市和乡村之间、偏僻地区和非偏僻地区间的交流、教师构成的合理性等问题。政府还特别鼓励教师到偏僻地区落后学校任教，并为该部分教师设定了专门的“偏僻地区津贴”。该政策的实施对提高教师素质、合理配置人力资源、保持学校之间的发展水平均衡等起了很大作用，特别对改善偏僻地区学校师资缺乏等状况起了很大作用。为促使各学校的教育同步发展，韩国政府也于20世纪70年代开始实行城乡教师交流制度。政府规定对于包含偏远农村地区的

行政区，教师在城市工作的时间可以是8年或10年，之后，他们将流动到农村学校工作3～4年。为进一步明确教师交流区域，根据各地区的城市化水平，将所有学校的人事管理行政区划分为I区域、II区域、III区域、IV区域和V区域五级区域，I区域城市化水平最高，V区域城市化水平最低。教师在同一所公立学校的教学工作期限一般是5年。I区域的教师教学工作年限不超过8年，II区域的教师工作期限可以是10年。I区域和II区域的流动教师可以轮换到III区域或更低区域。当教师从I区域和II区域轮换到IV区域和V区域，他们再回到I区域和II区域的工作年限为3年；当他们轮换到III区域，他们回到I区域和II区域的工作年限为2年[10]。韩国教师交流制度对于稳定农村教师队伍、改善薄弱学校教育环境、均衡区域和校际师资差异方面成效显著。

二、 国外均衡城乡义务教育师资配置的启示

目前，我国城乡义务教育阶段师资严重不均衡，在师资队伍结构、教师质量等方面都存在差距。发达国家和发展中国家或地区均衡城乡义务教育师资方面取得的经验可以给我们较好的启示和借鉴。

1.加强均衡师资配置的法制化建设

我国早已开始着手解决城乡义务教育教师资源配置不均问题，在1999年的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中就指出，“鼓励大中城市骨干教师到基础薄弱学校任教或兼职，中小城市（镇）学校教师以各种方式到农村缺编学校任教，加强农村与薄弱学校教师队伍建设”。同年发布的《面向21世纪教育振兴行动计划》中进一步提出，“要认真解决边远山区和贫困地区中小学教师短缺问题。要进一步完善师范毕业生的定期服务制度，对高校毕业生（包括非师范类）到边远贫困的农村地区任教，采取定期轮换制度，并享受倾斜政策”。2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》中也指出，要“以农村教师为重点，提高中小学教师队伍整体素质”。2012年12月教育部又发布了《边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划教师专项计划实施方案》，致力于推动“三区”教师发展。纵观上述文件、政策可以发现，多数是以“决定”、“计划”、“方案”等方式出现，从未上升到法制的高度。事实上，与其他国家相比，我国治理城乡教师发展不均衡问题的举措不可谓不全面，在具体执行过程中却往往要么中途流产，被其他相关政策覆盖，要么随着相关行政领导层的更替石沉大海。因而，我国均衡城乡教师发展不仅需要一系列政策进行指导，更需要有相关法律法规为其“保驾护航”，如此才能确保城乡教师均衡发展之路走得更加顺畅、有力。

2.完善农村教师福利保障

发达国家与发展中国家通过实施经济待遇刺激，留住和吸引教师到薄弱地区任教的政策大大促进了城乡义务教师均衡，如英国明文指出凡是加盟薄弱地区学校的给予1万英镑，罗马尼亚依据地区发展程度给予额度相当于工资5%～80%的奖金。我国虽然也明确提出“提高农村教师待遇”、“在改善农村教师待遇等方面下大力气”，但至今相关政策在具体实施方面的规定较为模糊，仍未提供一个可供操作的具体“数目”。同时，除对经济待遇做明确性规定外，还可依据经济、政治、文化、环境等发展程度进行区域划分，并依据区域偏贫程度制定分级教师待遇指标，即越偏僻地区补贴越高，不实施终身制，离开就自行停止。另外，我国目前实施的刺激方式还较为单一，吸收或调任城市优秀教师前往农村地区学校交流、任教，难免会给这部分教师带来住宿、交通等方面的问题，因而除为这部分教师提供一定的经济保障以外，还要在住宿、交通等方面提供便利措施，解决教师基本的生存问题。

3.建立专门化的“教师专业发展组织”

教师培训是提高教师质量、增强教师专业知识与技能素养最有效、最便捷的途径。近年来，我国开始实施“国培计划”，但从目前实施的情况来看，这主要是一种单向的师资培训项目，农村学校教师完全是被动的学习者与接受者，致使培训中出现无视农村教师需求或农村教师积极性不高的情况。我国可借鉴英国、澳大利亚等国的经验，成立专门的教师专业发展小组，该组织中既包括农村学校的教师，也应包括城市学校的教师及高校教育教学研究人员等，为教师专业发展搭建一个有效促进沟通、交流、互助的平台，加强城乡教师之间的有机结合。另外，可在此基础上，进一步搭建网上教师专业发展平台，在网站上开设先进的教育教学理念、优秀教学课件、在线指导与培训等栏目，实施教师远程培训，丰富农村教师学习与发展的途径，全面促进农村教师教育教学素养的提高。

4.推进教师交流的制度化建设

教师交流是一项有效促进城乡教师互动，均衡师资差异的举措。与欧洲、日本、韩国等已较为成熟的教师流动制相比，我国教师交流政策的实施尚处于探索性阶段，在实施对象、操作程序、配套措施等方面都有较大的改进和完善空间。首先，在实施对象上，针对我国政策实施中出现的部分城市学校将支教作为处罚手段等情况，应进一步明确交流教师的标准。其次，在操作程序上，目前学校自主权较大，使教师交流存在较大随意性，应加强各省、市及区县教育行政部门在教师交流中的管理权，由教育行政部门统筹安排交流事宜。最后，在配套程序上，日本以《偏僻地区教育振兴法》、韩国以《岛屿、偏僻教育振兴法》规定对流动教师的利益补偿，确保教师流动的有效实施，我国仅提出对流动教师在评职称、考硕士学位加分等方面给予政策倾斜，刺激措施较为模糊且力度小，难以激发教师积极性。因而，我国在教师交流方面应着重加强制度化建设，确保教师交流举措的有效实施。

参考文献

[1] 孔凡琴，邓涛.日、美、法三国基础教育师资配置均衡化的实践与经验.外国教育研究，2007（10）.

[2] 钟文芳.法国基础教育改革中的教师政策.教育评论，2004（1）.

[3] 陈娜.澳大利亚发展农村教育的重要举措—乡村地区计划述评. 外国中小学教育，2007（8）.

[4] 付淑琼.美国州政府的农村教师保障政策研究.比较教育研究，2012（2）.

[5] 梁珊珊.欧盟教师国家间流动的特点及相关政策研究.比较教育研究，2012（9）.

[6] 高益民.从工资制度看日本的教师优遇政策.比较教育研究，2012（8）.

[7] 汪利兵.公立学校私营化：英国“教育行动区”案例研究.比较教育研究，2001（1）.

[8] Schools Assistance （Learning Together Achievement Choice） Act 2004. http：//www.dest.gov.au/reviews/school-education/publications-resources/programs/2003/indes.htm/2007-05.

[9] Commission of the European Communities（2007）. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament， Improving the Quality of Teacher Education. COM（2007） 392 final， Brussels.

[10] 董博清，于海波.韩国城乡教师轮岗制度及其对我国的启示.外国中小学教育，2002（7）.

（见习编辑 郑雪凌）

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