美国航天预研管理模式对我国的启示

美国作为世界超级大国，是当今最富有创新活力的国家之一，其先进的航天预研管理模式，有力促进了创新性思维快速转化为成果，保障了美国技术的前瞻性和创造性。深入研究美国的航天预研管理模式，对于提升我国航天企业的预研创新能力，提高航天科技的创新水平，具有重要意义。

一、美国航天预研项目管理模式研究

美国历来重视航天事业，认为其发展是国家威望和军事实力之所系，把航天发展政策视为国策的重要组成部分。美国航天管理体制分为三层：总统与国会为决策层，主管最高决策以及立法和预算审查；国防部与国家航空航天局（NASA）为计划层；承包商（工业界）、科研机构、大学等为实施层。可以说，美国的航天预研是一个以国防部、NASA为先导的，以工业界和大学为基础的公私结合、军民结合的综合预研体系。

1.发挥政府的主导作用，以政策引导航天预研创新

美国的航天工业是在市场经济的条件下发展和运作的，因此采取了军民分立的模式：国防部负责军用航天战略的组织实施和军用航天活动的开展；NASA负责民用航天战略的组织实施和民用航天活动的开展。这两个部门在航天预研创新中起着主导作用，通过发布预研政策、实施各种预研计划等方式，来建立和调节预研创新主体的相互联系和互动关系，发挥市场配置资源的基础作用，提高航天预研创新能力，推动科技创新。

美国近些年军事航天预研创新的需求顶层文件是参谋长联席会议主席提出的《2020联合构想》和《四年一度防务评审》。这两份文件主要从未来作战的角度，提出了军队能力建设的目标，是美军预研创新的需求指向。国防部在此基础上，进一步制订了《国防科学技术战略》，作为预研创新的指南，把需求指向转化为国防预研创新的顶层技术需求文件。NASA发布的《NASA航天技术路线图草案》提供了满足NASA战略目标所需的技术路线，这也为一些机构和企业开展预研创新提供了指导。NASA制定的“创新先进概念”（NIAC）计划，进行技术可行的先进概念研究，确保美国在全球航天技术领域保持领导地位。

2.建立专职机构，加强与航天企业的联系

为了使工业界更积极、更主动地参与航天创新研究工作，美国航天预研管理部门采取各种措施，加强同工业界的联系。美国三军在弗吉尼亚州的亚历山德里亚、俄亥俄州的代顿和加利福尼亚州的帕萨迪纳等军工企业密集地区建立了“工业信息办事处”，并在全国各地建立信息联络点，负责向军工企业提供有关国防采办情况及军事科研规划的意向。

此外，三军的研究机构都成立了“研究与技术应用办公室”，作为同工业界加强联系的窗口，负责向军工企业和高等院校通报研究所的科研活动，并帮助向州政府及其他地方政府机构与私营企业转让技术成果。国防部通过国防技术信息中心及其他信息分析中心的出版物，将国防采办情况和技术发展状况及时通报给军工企业及其他用户。

3.宽松的创新文化，持续的技术支持

美国的预研创新工作十分重视创新文化的培育。为了推动创新工作的开展，美国航天管理部门对于创新工作的风险有非常高的容忍度，在组织、管理和人事政策等方面鼓励个人担当和首创精神，并在项目界定上具有高度的灵活性。

美国拥有世界领先的科学技术能力，根本上得益于其诸多基础研究创新的科研成果。美国航天的预研工作更多的是关注于长远的、原始性的创新工作，采取“广种薄收”的管理模式，在前期预研探索阶段，给予充足的经费支持，从而建立起技术积累，从而为后期的型号研制工作打下技术基础。正是有了这些充足的技术储备，从而形成了一系列先进的成果。全球定位系统的成功，离不开原子光谱的基础性研究。美国海军研究局长期对原子光谱研究进行稳定的经费支持，获得了氢量子放大器时钟的基础技术。之后卫星技术的发展与该技术相结合，使美军具备了精确定位与导航能力。

4.实施创新激励措施，增强航天企业创新活力

美国航天预研管理部门通常利用知识产权来激励创新活动，通过建立一套完整的知识产权法律体系，加大知识产权的保护力度。此外，还采用多种方法激励航天企业参与预研创新项目。

美国国防部对开展预研创新活动的企业，实施“费用补偿”、“税收减免”和“共同投资”等激励措施，同时，许多技术转移计划都设有技术创新奖项，如“两用科学技术计划”设立有“两用科学技术计划成果奖”，用于奖励根据军方利益、商业活动和成本分摊质量评选出的前三名的项目和个人；NASA为了鼓励私营企亚开展创新活动，实施了“小企业创新研究计划”，授予小型高科技企业大量研发合同，甚至会免费向这些企业提供一些先进的航天技术。

5.加强技术转移机制建设，推动预研成果转化

为加快航天预研创新成果向武器系统及市场化方向转化，取得更多的军事及经济利益，在保证国家根本利益的前提下，美国国防部和NASA都采用多种技术转移手段，推动预研成果的转化。一方面，国防部在国防研究与工程署，NASA在下属各个航天中心设立技术转移办公室，作为预研技术转化和军民两用技术转移的主管机构，推动武器装备技术的转化和军民两用技术的相互转移。另一方面，国防部实施各种技术转移计划，其中比较典型的是“先期技术演示”、“先期概念技术演示”/“联合概念技术演示”、“两用科学技术计划”，以及“独立研究与开发计划”；NASA则建立了数据庞大的军民两用技术转移网络信息数据库，并建立了完善的信息发布交流平台，形成定期发布信息的制度，有效地组织和协助美国工业界参与NASA资助的研究项目，并将项目开发出来的技术加以利用和商业化。

二、我国航天预研项目管理现状分析

1.我国预研管理体制

（1）坚持决策、咨询、执行系统的协调与配合

我国整个预研管理体系以行政部门为主体，充分发挥专家的作用，实行领导与专家相结合，按管理职能可以分为行政部门领导下的决策系统、咨询系统和执行系统。

决策系统主要由总装备部和国防科工局负责，在决策中强调集中、统一，加强统筹规划，避免重复，充分听取意见，使决策更加符合实际，有利于预研战略、规划、计划的落实。根据装备预先研究工作的需要，在一些领域设立专业组、专家组等专家咨询系统，咨询系统主要任务是开展装备预先研究发展战略研究，提出装备预先研究项目指南建议，参与装备预先研究项目的综合论证和开题论证，参与装备预先研究项目实施过程中的技术评审。执行系统的主要任务是对计划确定的项目或基金项目实施合同、基金管理和组织项目的科研活动，确保任务的完成。

（2）预先研究计划的实施实行项目分类管理制度

航天预研的中长期计划实施，主要采取合同制和基金制，二者的实施与科研发展阶段是紧密相关的。按照预研发展的客观规律，预先研究分为应用基础研究、应用技术研究和先期技术发展三个阶段，预研三个阶段中的应用基础研究阶段的预研项目涉及面广、探索性强、风险大，适宜基金制管理，而应用技术研究和先期技术发展阶段的预研项目针对性较强、目标较明确、技术指标确定，适宜合同制管理。

2.国内预研项目管理存在的问题

（1）缺乏原始创新的理念和环境

与美国相比，我国的原始创新项目很少。当前原始创新理念的缺失、缺乏容忍失败的环境阻碍了原始创新工作的开展。更多的科研和管理人员关注于能够“立竿见影”的集成创新工作和一些工程型号工作，忽视了前沿性、基础性的研究，逐渐丧失了原始创新的理念。同时，我国的科研评价体系宁稳勿错，即便有一些原始创新的研究项目提出，如果不是国外首先提出就会受到怀疑，无法得到立项。要真正提升中国的国际竞争力，成为世界航天强国，我们就必须转变创新思路，围绕重大技术前沿领域，大力推动原始创新，逐步在一些关键领域形成引领技术发展的优势。

（2）“需求牵引”力度弱，预研成果转化机制也不完善

“需求牵引”应当是开展预研工作的先决条件。军方作为航天企业的主要客户，其需求牵引对于预研项目的立项与发展至关重要。由于军方与工业部门沟通不够，军方的需求牵引力度不足，预研成果与军方需求存在差异，预研成果形成以后，不能及时地转化为产品，从而得到国家和军方的型号立项。此外，由于航天领域研究工作的保密性，预研项目研制的过程中所形成的很多技术，只能申请国防专利，不能通过一般市场转化机制转入民用领域，直接产生经济回报，从而在一定程度上降低了开展预研的积极性。

三、启示与建议

虽然我国与美国在科研体制上有很大不同，但是，美国在预研创新项目管理方面呈现出来的一些成功经验和有益做法，还是具有一定的普遍意义，对于我国航天预研的管理有重要的启示作用。

1.营造宽松环境，鼓励原始创新

航天科技工业本身就是高科技、高风险行业，而预研创新则意味着更高的风险，在试验的成败中吸取经验，才能走向成功。因此，只有营造利于创新的宽松环境，允许探索性创新项目的失败，才能鼓励更多的人进行原始创新。

一是建立鼓励原始创新的机制，完善科学技术评价办法，建立独立的创新评价体系，优化立项评价指标。在科研立项管理过程中给予足够自由度，建立和完善科学合理的遴选机制，对“非共识”项目要给予认真对待，从总体创新水平到人均产出相结合进行综合对比。

二是对于探索性创新项目要给予持续性资助，并允许失败，鼓励更多的人进行原始创新。当然，容忍失败不意味着容忍所有的失败，对于技术成熟的地方，必须要保证成功，只有在新技术探索尝试过程中才能够容忍失败。

三是注重原始创新思维的培养，建设有航天特色的创新文化，实现创新文化与技术创新相互融合，以优秀的创新文化、良好的创新氛围为技术创新工作提供保障。鼓励自由探索，发扬学术民主，营造尊重人才、尊重科学、勇于探索、敢为人先、宽容失败的创新环境和氛围，培育有利于创新人才成长和创新火花迸发的土壤。

2.加大激励措施，推动航天技术持续发展

我国应在确保国家利益的基础上，加大航天创新的激励措施，从而激发企业、个人加强技术创新的内在动力。

一是加大预研经费投入。通过制定和修改有关政策法规，增加航天预研经费投入，完善多渠道支持基础研究的格局，逐步扭转我国基础研究投入强度偏低的局面。对于前沿性、基础性的研究给予持续的资金投入，确保技术的持续发展。同时，引导和支持航天企业积极开拓创新资金筹措渠道，进一步加大人才资本和智力资本的投入，加大对预研机构的支持力度，确保预研费用占主营业务收入的比例保持在一定的规模。

二是实施科技成果有偿转让的政策。实行科技成果所有权和使用权相对分开和科技成果有偿转让的办法，在保护国家利益的同时兼顾保护科技成果完成单位及个人的利益，并对项目预研团队和个人采用绩效回溯、利润分成、有偿转让、股权激励等多种方式进行奖励。

三是加大精神激励，实现荣誉、利益与贡献相匹配。目前我国科技奖励偏向于型号项目，预研项目评奖的难度非常大，使预研人员的积极性受到了一定的影响。可以考虑增设一定的预研奖项，对技术创新优秀团队和人员授予荣誉称号，加大宣传力度，增强创新人员的荣誉感和成就感，从而在精神方面对预研人员给予一定的激励。

3.加强“需求牵引”的力度，推进创新成果转化

“需求牵引”应当是开展预研工作的先决条件，加强军方的“需求牵引”一方面可以更好地引导航天企业开展预研创新工作，另一方面可以有效地推动预研成果的转化。

军方需求牵引形成的预研成果才能更好地应用到航天型号研制中，从而转化为成果。

一是建立信息定期发布机制。加强军方与航天企业预研机构的互动交流，定期召开研讨会，明确未来预研项目发展方向，从而牵引航天企业开展预研创新工作。

二是充分发挥军方的主导作用，建立创新主体合作与互动的技术转移机制。以需求引导预研创新主体的跨部门合作，推动预研创新工作的开展，促进预研创新成果的转化。

三是有针对性地实施和管理各种专门的技术转移计划，促进民技军用、军技民用以及全军技术共享。同时，利用现代信息技术建立军方各需求部门可以安全访问的技术转移数据平台。依托这样的技术转移平台，将先进的技术转化为武器装备。

四、结束语

美国航天的先进创新能力来自于先进的预研管理模式。不断学习美国航天预研管理的经验，发现自身的不足，才能从根本上提升我国航天科技创新的水平，促进中国航天工业的发展，为实现航天强国贡献力量。

（摘自《中国航天》2014年第5期）

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