后种族隔离时期南非教育现状、发展及挑战

摘 要：1994年种族隔离制度废除以后，南非新民主政府把教育当作社会前进的动力、推进民族融合的催化剂和促进社会公平的重要抓手，并在促进教育公平、提高教育质量、推进教育改革等方面出台了一系列政策法规和改革举措。二十多年来，历届政府对教育投入巨大，南非教育公平度极大改善，基础教育普及率大幅提高，高等教育成果显著，并建立全国资格认证框架体系，促进学历教育和职业资格的有效衔接。与此同时，南非教育也面临着投入产出比低、教学水平落后、师资力量薄弱、教师人员匮乏和政策执行不力等挑战。“增量”初见成效，“提质”任重道远。

关键词：后种族隔离时期;南非;教育

中图分类号：G53  文献标识码：A  文章编号：1673-2596（2019）08-0154-05

一、前言

1994年4月，南非废除种族隔离制度，进入后种族隔离时期（Post-Apartheid）。新的南非民主政府致力于推进种族和解与社会转型，希望真正构建一个公平正义、种族融合的“彩虹之国”。在这一政治体系重构过程中，教育一直被当作社会前进的动力和民族融合的催化剂，并在促进社会公平等方面扮演着重要角色。新南非历届政府在促进教育公平、提高教育质量、推进教育改革等方面出台了一系列政策和举措，旨在推进国家建设、培育民主价值观和促进教育公正[1]。

经过25年的努力，南非教育在普及率、公平度和体系建设方面都取得了巨大成就，但也仍面临一系列亟待解决的突出问题。正如南非前总统雅各布·祖马（Jacob Zuma）在2011年所坦承的那样，虽然南非在1994年就废除了种族隔离制度，并取得了“辉煌的成就”，但“本质上并没有为南非最底层的穷人带来接受良好教育的机会”。

笔者曾于2018年10月至2019年3月在南非大学（University of South Africa， UNISA）访学，期间通过案头研究、观察和访谈等形式对南非教育总体情况进行了研究。本文将聚焦改革举措、主要成就和面临的挑战三个方面，力求呈现后种族隔离时期南非教育发展的全貌。

二、新南非教育重建过程中的重要政策法规和改革举措

南非新政府在执政初期面临的是一个种族隔离制度遗留下来的教育体系。1953年颁布的《班图人教育法》、1959年颁布的《大学教育扩充法》和1974年颁布的《阿非利加语媒体法》就是种族隔离制度在南非教育领域的最集中体现。1994年以来，南非政府大力推进教育改革和发展，并在教师教育、基础教育和高等教育等方面颁布实施了一系列政策法规、发展规划和改革举措。

（一）教师教育方面

1.调整教师管理体系，建立民主合理的治理结构。用民主的教师教育体系替代种族隔离遗留的专制型的教师教育体系，这是新南非重建教师教育制度的核心所在[2]。种族隔离时期，南非教师教育由各省教育管理机构负责。为加强国家对教师教育的集中统一管理，南非政府通过颁布《教育从业人员雇用法》（1994年）、《国家教育政策法案》（1995年）和《劳动关系法案》（1995年）在内的一系列法案，在质量保障、院校整合、教师权益保护等方面对教师教育改革做出了宏观制度安排。此外，南非还专门成立了一批教师教育专业机构，如负责协调劳资纠纷的教育劳动关系委员会（Education Labour Relationship Commission）、负责对合格教师进行注册的教育从业人员委员会（South African Council for Educators）、负责对包括教师教育在内的整个高等教育进行质量保障和监督的高等教育委员会（Council on Higher Education）等。每个机构各司其职，并与其他利益相关机构共同参与南非教师教育的政策制订和管理监督。

2.制定统一的标准和规范，实施教师教育战略改革。为应对南非教师总量短缺、结构失衡、素质不足和管理无序等问题，南非政府从2000年起连续出台了《教育从业者规范与标准》《教师就业资格认可与评价标准》《南非教师教育和发展国家政策框架》等政策条文，希望逐步提高教师人员数量和教师队伍素质。2011年4月，南非在《教师教育和发展综合战略计划框架：2011-2025》中将教师教育改革提升到国家战略高度，并提出一揽子改革方案。希望在“更多教师和更好教师”的基础上，进一步提升教师队伍教学素质和能力[3]。

3.进行组织结构调整，实现教师教育大学化。2001年，根据《高等教育法案》，南非通过将教师教育学院并入大学等高等教育机构，将教师教育纳入高等教育范畴。伴随着后续的高等院校合并，截止2005年，南非全国可提供教师教育的教育机构精简至20所。虽然教师院校数量大幅减少，但教师教育资源利用效率有效提高，更重要的是教师培养的重点从“教师培训”真正转变为“教师教育”[4]。

（二）教育体制改革方面

1.通过相关行政立法，奠定教育改革基础。受教育权是南非宪法赋予每个公民的一项基本权利。南非政府自上世纪90年代以来通过颁布多项教育法案，为教育改革奠定法律基础。其中最重要的包括：1995年的《国家教育政策法案》，確定了国家对教育的集中统一管理并明确了国家与各省教育管理机构关系;1996年的《南非学校法》，明确了学校教育体制改革方向和举措，成为南非教育的主要法律遵循;1997年的《高等教育法案》，以法律形式确定了南非高等教育的价值取向、基本原则和核心政策;1998年的《继续教育与培训法》，确定了建立和发展继续教育与培训体制的基础;2001年的《国家高等教育规划》和2002年的《变革与重建：高等教育机构新框架》，确定了南非高等教育机构整合的具体方案和时间表[5]。

2.制定教育行动规划，明确改革发展方向。2010年11月，南非发布了《2014行动规划：面向2025年的学校教育》，规划中提出了南非基础教育发展的关键举措及内容[6]。作为该行动计划的发展和延伸，2015年4月，南非又发布了《2019行动计划：面向2030年的学校教育》[7]。《2019行动规划》制定得更加全面和系统，并规划了处于不同阶段的中小学生所要达成的学习目标和所需掌握的基本技能，以及R级①至12级学生所要完成的目标任务。在汲取以往基础教育发展经验的基础上，新版行动规划顺应了新的形势变化，更加注重教育质量的提升和最低教育标准的设定。

3.改革国家教育管理体系，实施“分散化”学校管理模式。1994年，南非成立国家教育部（Department of Education），统一管理全国教育规划、实施、监督、评估和高等教育，并废除种族隔离时期分管不同种族教育的15个教育部门[8]。按照合作治理的原则，国家教育部和各省教育厅共同管理中小学，高等院校由国家教育部直管。2009年，南非再次实施改革，将国家教育部拆分为基础教育部（Department of Basic Education，）和高等教育与培训部（Department of Higher Education and Training）。基础教育部主要负责管理普通公立学校、私立学校、幼儿发展中心（Early Childhood Development）和特殊学校。②高等教育与培训部负责管理大学、职业技术学院、继续教育学院和成人基础教育培训中心等教育机构。除此之外，南非各省也有各自的教育管理部门，负责执行国家教育政策和处理地方教育事务。除上述行政管理机构外，南非还设有教育委员会、基础和中等教育质量保证委员会、高等教育理事会、教育工作者理事会和教育劳动关系理事会等教育辅助机构。在学校管理上，实施“分散化”（Decentralization）模式[9]。除学生权利、学制、课程、预算和教学设施等实施全国统一标准外，其他则由学校利用“校董制”（School Governing Body）自行管理。学校董事会③成为学校最高权利和决策单位[10]。学校董事会领导下的校长负责制已成为目前南非最主要的学校管理体制。

4.建立资格认证体系，促进学历教育与职业资格衔接。2009年，南非政府通过颁布《国家资格框架法》并成立南非资格认证管理局（South African Qualifications Authority），开始正式实施国家资格认证框架（National Qualifications Framework）[11]。该框架共有10个等级，1至4级相当于基础教育与培训阶段，④2至4级相当于继续教育与培训阶段，5至10级相当于高等教育阶段。南非国家职业资格证书认证（National Certificate Vocational）位于国家资格认证框架的2至4级，对应于学校系统中的10至12年级，覆盖了高中阶段的职业教育，是国家资格认证框架中直接与普通教育与培训衔接的部分。职业资格证书认证作为普通教育的延续，同时也为职业资格认证人员接受高等教育奠定了基础。借助资格框架，国家职业资格证书认证有效地促进了南非学历教育与职业资格的衔接，实现了两种教育体系的互认。使那些原先未受过正规教育和培训的人也能通过继续教育进入国家正规教育体系学习并获得认可。

5.实施大学免费教育，推广高等教育大众化。2017年12月，南非政府宣布来自“家庭年总收入低于35万兰特（约17万人民币）”的贫困家庭或工人家庭的大学生可以免费接收高等教育，免费内容包括导师费、学习材料费、伙食费、住宿费和交通费等。这项教育福利在随后5年内还将惠及所有符合条件的全国各公立大学和职业技术培训学校学生。该政策可以使南非90%的家庭享受到免费大学教育，将有效提高高等教育普及率。为实现这个目标，南非政府决定提高对大学的补贴比例，从之前的占国内生产总值的0.68%提高到1%。力图通过高等教育来培训青年，快速打破贫穷、失业和不平等的恶性循环。

三、后种族隔离时期南非教育的主要成就

（一）国家对教育行业投入巨大，多措并举支持基础教育发展

南非历届政府对教育都十分重视。1999至2010年间，南非将占GDP 5%以上的资金投入公共教育领域，1999年和2010年更是达到6%，高于我国同期4%左右的比例，也高于全球大部分国家。另外，南非自1996年起还通过财政补贴的方式对来自贫困家庭的学生给予学费减免。⑤截止2016年，享受学费减免政策的学生比例已达到66%。持续的政策扶植和财政补贴让南非教育有了长足的发展。尤其在基础教育领域，过去10年间，南非7至15岁儿童入学率一直高于95%，2016年更是达到98.9%，创历史新高。2016年，南非16至18岁受教育青少年比例达到85.1%。基础教育毛入学率已经进入全球中等收入国家的前列。另外在幼儿启蒙教育方面，南非也已经全球领先。2016年，南非4岁以下儿童进入幼儿发展中心进行儿童早期能力开发的比例达到40.4%。

（二）利用教育促进种族和解，公平度得到极大改善

后种族隔离时代的南非确定了以促进教育公平和种族平等为主要目标的教育改革，并采取诸如考试加分、教育补贴和学费减免等种族优惠政策，以弥补黑人在种族隔离时期遭受的不公平待遇。在大学入学考试中，实施以种族为基础的招生政策，对黑人、印度裔和有色人种考生给予适度加分，并以不同的分数进行录取。这些措施的确增加了黑人学生接受教育，尤其是高等教育的機会。1994年，占全国总人口89%的黑人群体大学入学率仅为9%，而仅占全国人口11%的白人群体则高达70%，存在明显的种族“鸿沟”。而2011年，黑人群体高等教育入学率已上升至14%，白人群体的比例下降到57%。

（三）高等教育成果显著，科研水平大幅提升

后种族隔离时期，包括消除种族和性别歧视、肯定性行动、丰富入学考试形式、同等学历互认和国家财政资助等重大举措的实施使南非高等教育也有了长足的发展，教育教学和科学研究水平得到大幅提升。

1.本科生成功率和如期毕业率明显提升。2010年，南非本科成功率（含推迟完成学业的学生）达到70%以上，其中能够如期毕业的比例达到16%以上[12]2014年南非《中学后教育与培训白皮书》提出，将高等教育入学率从2011年的17.3%增长到2030年的25%。为实现该战略目标，南非将学生入学机会、学习成功率、毕业率作为高等教育重要发展指标，实施入学机会、学习成功、质量提升、体制多样化和多方协同的统一行动，并进一步扩大免费教育和助学补贴的受惠范围。

2.研究生教育逐步普及，招生数量逐年提高。后种族隔离时期的南非高等教育机构科研产出、研究生入学人数及毕业人数均处于快速增长阶段。1995年，研究生数量占高等教育学生总数的13.7%，到2010年研究生数量增长一倍，占学生总数的15.5%，且学生分布渐趋合理。为扩大研究生教育特别是博士生教育规模，南非政府提出了新一轮研究生教育体制改革措施，并将本科生毕业率提高到国家核心战略高度，以此为研究生教育提供充分的生源。南非政府计划到2030年研究生招生规模将达到高等教育入学总人数的25%，科学领域占绝大多数[13]。

3.持续优化高等教育机构，多样化和多元化同步推进。近年来，南非政府不断调整和优化高等教育机构，对其使命和目标进行了重新定位，推动了高等教育机构的多样化和教育发展的多元化。2002年12月，南非宣布改革高等教育结构，成效不佳的教育学院被迫关闭，有一定成效的教育学院则并到大学或技术学院，最终形成了如今的11所传统大学（以学位教育为主），6所综合大学（综合提供学位教育、文凭教育和资格教育）和6所技术大学（以就业为导向）。原本无大学建制的北开普省和姆普马兰加省也各设立一个不属于大学级别的省级“高等教育学院”（两所学院于2013年正式升格为大学⑥）。

四、南非教育面临的主要挑战

（一）教育投入产出率低，总体水平依然落后

规模是南非教育发展的“量”的规定性，规模扩张在一定程度上是后种族隔离时期南非民主化进程的逻辑结果[14]。目前，仅就教育普及率而言，南非已经达到全球中等国家前列，但教育效果仍然堪忧。质量是南非教育发展的一大挑战。在2015年国际数学与科学教育成就趋势调查（Trends in International Mathematics and Science Study）⑦中，南非学生的成绩虽较之前有所提升，但在48个参与调查的国家中依然接近“垫底”，甚至落后于许多非洲贫困国家。调查显示，南非约有50%的学生在小学毕业后无法计算50以内的乘除法。在同年进行的另一项国际阅读素养进展研究（Progress in International Reading Literacy Study）⑧中，南非学生在读写能力方面也落后于其他国家。在参与测试的50个国家中，南非排名倒数第一。高达78%的南非4年级学生达不到最低阅读标准，而国际标准仅为4%，这表明南非4年级学生中有将近80%的人不会阅读。总体而言，南非基础教育取得的成绩与南非政府向教育的投入预期难以对等。

（二）教育不平等现象仍然存在，高等教育领域尤其明显

为了改变南非教育系统中因种族隔离制度造成的各种不公平现象，南非政府以“推进国家建设、培育民主价值观念和促进教育公正”为宗旨推行了一系列平权运动，为黑人等弱势族群提供更多的受教育機会，包括推动白人学校与黑人学校整合、提高黑人学校的师资力量和办学水平、增加在校黑人学生与教职员工的比例、实施促进教育公平的财政拨款制度等[15]。如今，黑人等传统弱势种族学生接受基础教育的比例逐年提高，但在高等教育领域，教育不公平问题依旧十分严重。以南非著名高校开普敦大学为例，2000年，该校黑人学生的比例为21%，到2014年，其比例仅上升到25%且基数变化不大。另外，虽然黑人进入高校的比例有所提升，但能如期毕业的很少，很多学生延期毕业甚至中途退学。南非种族关系研究中心（South African Institute of Race Relations）研究发现，1995-2012年间，南非全国黑人大学生占比从50%增加至70%，但只有15%的学生能够如期毕业，有近50%的学生中途辍学。其中最容易辍学的是那些家庭收入低、教育程度低的“家族第一代黑人大学生”。

（三）教师数量依然不足，教师素质有待提高

伴随着教师教育大学化的推进，南非教师教育机构数量锐减。全国师范类毕业生数量也由1994年的每年7万人下滑到目前的不足每年6000人。加之每年大批教师流失，教师数量不足已经成为制约南非教育发展的瓶颈之一。除此之外，南非教师在年龄、性别、学科等方面的结构失衡问题也很突出。据2009年的数据显示，南非45岁及以上教师占了64.7%，教师队伍正在逐渐“老龄化”;教师队伍中有2/3为女性，近年来几乎没有变化;数学、自然科学、经济和管理学、技术等学科的教师严重不足。在南非高校里面，具有博士学位的大学教师仅占34%。

2011年，南非近40万名教师中，只有18%的教师接受过大学本科及以上教育，仅有60%教师通过南非最低教师从业资格认证（REQV14），剩余教师未达标。尤其是基础教育领域的教师普遍学科知识和专业基础知识贫乏，教学能力有限。南非政府推行的《南非教师教育和发展综合战略计划框架》、教师招募计划（Recruitment campaign）和Funza Lushaka⑨助学金计划等收效甚微。

（四）教育政策缺乏长远规划且执行不力

总体而言，南非尚无对国家教育发展的长期整体规划。部分已颁布的教育法规过于理想，缺乏现实基础，执行起来难度很大。另外南非长期以来实行的是“中央——地方”两级分权的教育管理体制，每个省甚至每一个种族又有各自的教育、培训和管理机构，虽然后种族隔离时期教育管理权收归中央，但中央与地方“各自为政”的传统尚未被彻底破除，这也导致国家教育政策在执行过程中落实不力，甚至出现偏差。

五、结语

后种族隔离时期，南非充分认识到教育在社会体系重构中的重要地位和作用，陆续出台并推行一系列法令、规划和改革措施，极大地推动了南非教育的发展。教育体制、教师教育、基础教育和高等教育等都取得了显著成绩，其中很多方面达到了世界领先水平。但与此同时，也存在着投入产出比低、教学水平落后、师资力量薄弱和政策执行不力等诸多亟待解决的问题。如何建立更加公平、更高质量、更具效益的教育发展模式将是未来南非教育发展的首要课题。另外，教育行业的健康发展不但需要科学的规划作为政策保证，更需要给予充分的财政支持。但南非近年来经济发展缓慢，人均GDP甚至出现负增长，这势必会影响政府对教育领域的投入和有关教育规划的落实，可以说，南非教育的发展仍旧任重道远。

注 释：

①R级即接纳级（Reception），进入正规教育体制前的一个年级，一般在幼儿园完成。

②主要指为患有孤独症、多动症、视力损伤、肺结核、违犯法律、体残、神经和特殊学习残障、多种残疾、智残、听力损伤、语言障碍、癫痫症和超龄学生提供教育的学校。

③董事会成员一般包括学校校长、学生家长代表、社区代表、教师代表、学校职员、教育专家以及学校资助人等。拥有8年级及以上学生的学校，必须至少有1名学生代表。一般情况下，学校董事会中不会有地方教育官员参与。

④南非教育主要分为三个层次：基础教育与培训阶段（General Education and Training， GET）、繼续教育与培训阶段（Further Education and Training， FET）和高等教育阶段（Higher Education， HE）。基础教育与培训阶段包括1-9年级，分为初级（R-3年级）、中级（4-6年级）和高级（7-9年级），属于义务教育。初级和中级类似我国小学，高级类似我国初中。继续教育与培训阶段包括10-12年级，属于非强制教育，类似我国高中。完成12年级的学生，可以参加全国统考，成绩优异者可以获得大学入学许可（Matric），进入高等教育阶段继续深造。

⑤南非政府规定：如果学生父母年收入总和低于学生学费10倍，该学生可以免交学费。如果学生父母年收入总和高于学生学费10倍但低于30倍，该学生可申请减免部分学费。孤儿和父母接受贫困补助的学生也可免交学费。但这项优惠只适用于普通教育阶段，10-12年级除外。

⑥即目前的索尔普拉吉大学（Sol Plaatje University）和姆普马兰加大学（University of Mpumalanga）。

⑦TIMSS是由国际教育成就评价协会（International Association for the Evaluation of Educational Achievement， IEA）于1995年发起和组织的国际教育评估计划，每四年开展一次，旨在为全球教育政策和实践提供调查信息，并为数学和科学的教学提供参考。调查内容主要是测试4年级和8年级学生接受和掌握数学计算和科学知识的能力，并结合国家、学校和课堂学习环境的大量数据进行分析和评估。

⑧PIRLS是由国际教育成就评价协会（IEA）于2001年发起的又一项国际教育评估计划，每五年开展一次，旨在为“改善教与学、帮助学生成为一位有能力的阅读者”提供最佳的政策相关信息。调查内容主要是测试4年级学生的阅读成绩并进行评估。

⑨Funza Lushaka，南非文达语（Tshivenda），意思是“教育这个国家”。该奖学金于2006年成立，主要是向志愿在毕业后从事教师工作的大学生提供助学贷款。如果受资助学生毕业后从事教师行业，则无需偿还贷款。反之需要偿还。

参考文献：

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〔3〕甘杰.南非教师教育和发展综合战略计划框架：2011-2025述评[J].现代教育论丛，2016，（03）：91-96.

〔4〕Gordon Adele.Restructuring Teacher Education[M]. Johannesburg： Center for Education Policy Development， 2009.25.

〔5〕Ministry of Education （South Africa）. Transformation and Restructuring： A New Institutional Landscape for Higher Education.2002.

〔6〕DBE.Action Plan to 2014-Towards the Ralisation of Schooling 2025[EB/OL].http：//planipolis.iiep.unesco.org/upload/South%20Africa/SouthAfrica_ActionPlan2025.pdf. 2010-07-24.

〔7〕DBE. Action Plan to 2019-Towards Realisation of Schooling 2030[EB/OL].http：//www.education.gov.za/Portals/0/Documents/Publications/Action%20Plan%202019.pdf. 2015-04-03.

〔8〕South Africa Yearbook 1989/1990. 485.

〔9〕Naidoo J. P. Educational decentralization and school governance in South Africa： From policy to practice. Paris， France： International Institute for Educational Planning （IIEP）. 2009.

〔10〕Sayed Y. & Ahmed R. Education decentralization in South Africa： Equity and participation in the governance of schools. Paris， France： UNESCO. 2009.

〔11〕The Parliament of the Republic of South Africa. No. 58 of 1995： South African Qualifications Authority Act， Pretoria： Office of the President. 1995.

〔12〕Department of Higher Education and Training in South Africa. Ministerial Statement on the Management and Utilization of Teaching Development Grants[R]. Pretoria： DHET， 2013.2.

〔13〕National Planning Commission in South Africa. National Development Plan 2030[R]. Pretoria： The Presidency， 2012.23，56.

〔14〕武学超.南非民主化进程中高等教育发展成就与问题审思[J].比较教育研究，2016，（04）：24-29.

〔15〕牛长松.南非高等教育公平化改革及成效[J].西亚非洲，2010，（03）：55-59.

（责任编辑 徐阳）

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