2015年地方财政改革透视

工作报告，中央政府将2015年GDP目标从2014年的7.5%左右下调至7.0%左右。由于中国经济处于“三期叠加”，一味追求增长速度已经不符合目前的经济形势。根据调结构促发展的思路，各地方政府从2014年以来就逐步下调GDP增速目标，2015年下调更为明显。

从2015年各省的地方政府预算报告来看，2015年各省市财政收支增长目标大幅下调。2014年地方财政一般公共预算收入增长9.9%，基本符合2014年年初计划数的10.2%，较2013年的12.9%下降3个百分点。在房地产持续下行背景下，经济增长中枢不断下移，地方财政收入面临较大下降压力，2015年各省市不断下调经济增长目标，一般公共预算收入目标也被同步下调。我们根据各省市预算报告估计，2015年各省市一般公共预算收入增长目标为8.3%，较2014年预算数下降1.9个百分点，较2014年执行数下降近1.6个百分点。从各省市具体情况看，多数省市预期增速较2014年显著回落，部分经济下行较快省市预算收入增长目标放缓尤为明显，例如，山西和内蒙古一般公共预算收入增长6%，辽宁仅增长2%，黑龙江甚至零增长（图1）。

土地出让金收入下降导致地方政府性基金收入预期同步下降。2014年地方国有土地使用权出让收入达4.26万亿元，甚至高于2013年的4.23万亿元。尽管降息和政策放松可能刺激房地产逐步边际改善，但房地产市场总体弱势格局或将延续，企业拿地和新开工意愿或继续不足，土地出让金可能大幅下降，2015年前两个月40个大中城市土地出让收入同比降幅达50%左右（图2）。根据各省市预算报告，2015年地方政府性基金收入降幅至少在5%以上，北京和四川等省市降幅更是达30%左右。根据40城市土地出让金数据，2015年以来，土地出让金增速仍在快速下滑，同比明显负增长。尤其是二线、三线和四线城市的商品房供给过剩可能抑制开发商的拿地热情。而从销量來看，尽管2014年11月份降息后，房地产销量一度较快反弹，但随着刚需集中释放后，年初以来又重新回落。在没有看到政府更大力度放开房地产政策之前（比如放开二套房的首付比例限制以及三套即以上房产的贷款限制，或者进一步下调交易税费），我们预计房地产市场难以有明显的回暖。从2014年来看，土地出让金的下滑会带动政府性基金收入的下滑。

一般预算收入和政府性基金收入同步放缓意味着地方政府总收入增速放缓，由于地方政府一般赤字安排没有明显增加，2015年地方财政支出增速可能显著放缓，这可能对基建投资乃至全年经济增长形成拖累。

“三公”支出预算继续下降

在政府收入放缓的背景下，地方政府的支出也会出现分化，总体的原则是继续压缩三公经费，进一步向民生支出和节能环保支出倾斜。2014年，各地方政府陆续压缩三公经费支出。例如，浙江降低30%、北京降低12.67%、上海降低11.2%、河北降低6%，江苏、宁夏、青海降低5%等。在落实中央“八项规定”和“三公”经费只减不增政策背景下，2015年各省市“三公”、会议和培训费用支出预算继续下降。分省市来看，绝大多数省市强调“三公”支出“只减不增”，部分省市安排预算较2014年继续大幅下降。例如，北京和上海“三公”预算降幅分别达14.9%和14.6%，广东、山西、河北、湖南和新疆“三公”预算降幅也在5%以上。各级政府压缩“三公”支出不可避免对相关行业形成冲击，尤其是公务旅游、高端餐饮和奢侈品等行业。尽管随着“三公”支出压缩空间缩小，相关行业所受影响在边际减弱，但相关消费所受抑制短期不会消失，叠加政府控制一般预算支出拖累政府消费，消费可能受到更多来自财政支出变化的不利影响。

伴随经济高速增长，高污染高消耗重工业持续反弹，生态环境持续承压。2011年以后中国经济增速持续放缓，环境污染问题依然严峻，但环保相关财政支出增速快速下行。环保支出增加对经济的影响是双重的：一方面，相关财政支出增加直接带动相关投资支出，对经济形成一定支撑，2008年以来全国环境污染治理投资总额占GDP比重持续在1.5%以上，2014年更是超过1万亿元;另一方面，环保相关财政支出增加通常伴随环保政策更加严格，这可能对煤炭、钢铁和石油化工等高耗能高污染行业产出形成不利影响。

深化政府债务管理

根据43号文（《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》）等相关文件的要求，地方政府要着力清理甄别地方政府债务，并加强地方政府债务管理。具体包括：落实债务限额控制，严格限定举债主体、程序和资金用途，推动政府债务分类纳入全口径预算管理，将一般债务和专项债务分别纳入一般公共预算和政府性基金预算管理;逐步剥离融资平台的融资职能，确保融资平台政府债务余额不再增加;妥善处理存量债务和在建项目后续融资，统筹资金确保政府债务管理改革的平稳过渡;按照中央规定，统筹发行全市地方政府债券，同步开展存量债务债券置换工作。

新《预算法》赋予了地方政府合法的举债权利，但只能通过发行地方政府债的方式举债。2015年中央和地方财政的赤字率从2014年的2.1%上升到2.3%，提高0.2%，赤字规模从1.35万亿元提高到1.62万亿元。其中，中央赤字1.12万亿元，地方赤字0.5万亿元。中央赤字比2014年提高1700亿元，地方赤字比2014年提高1000亿元。这意味着弥补赤字的地方政府债的发行量为5000亿元，比2014年多1000亿元。2014年地方政府债到期量为993亿元，即4000亿元发行量扣除到期后，净增量为3007亿元。

按照规定，一般地方政府债纳入一般公共预算，发行额度受到赤字的约束，2015年是5000亿元。而专项地方政府债纳入政府性基金预算管理，以来政府性基金收入作为偿还依靠。但无论一般地方政府债还是专项地方政府债，根据新《预算法》，地方政府举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。专项地方政府债的主要作用在于弥补政府性基金收支差额和置换存量的政府性债务。

一旦地方政府清理甄别完由财政兜底的政府性债务规模之后，这部分被财政部予以承认的存量地方政府性债务，在到期后，是可以在财政部限定的额度范围内通过发行地方政府债的方式进行展期的。比如一些存量地方政府债务之前可能是以贷款、城投企业债、非标等形式存在的，融资利率相对较高，通过发行地方政府债的方式来进行展期可以降低融资成本。但这种债务形式的转换可能导致债券市场的供需关系发行变化，供给压力上升。根据2013年的政府债务审计结果，有2万多亿元的政府性债务会在今年到期。如果考虑2013年后新增的地方政府债务，到期量会更多。而到期的政府性债务可能有相当一部分要通过发行地方政府债的方式来进行滚动。因为按照新《预算法》的规定，地方政府债务只能通过发行地方政府债的方式来举借，其他的融资途径并不合法，除非财政部给予一定的过渡期。从这个角度而言，今年用于存量债务置换的地方政府债的发行量会很大，可能达到1万亿元甚至超过1万亿元。除了债务滚动的专项地方政府债，用于弥补政府性基金预算收支差额也会需要发行专项地方政府债。比如2015年的预算报告中提到，“汇总中央和地方预算，全国政府性基金收入48873.38亿元，下降3.5%，加上上年结转收入720.72亿元，地方政府专项债券1000亿元，全国政府性基金收入总量为50594.1亿元;全国政府性基金支出50594.1亿元，增长4.1%。”这意味着弥补政府性基金收支差额的专项地方政府债发行1000亿元。考虑两种用途的专项地方政府债的发行，这会增加地方政府债的总发行和总供给量，对债市造成一定压力。

地方政府债主要用于解决纯公益性项目的资金缺口。而如果地方政府的投资项目兼具一定的公益性和盈利性，那么可能适合发展PPP的模式来进行融资和后续管理。从2014年以来，财政部就积极推动PPP模式的立法和项目推动，希望日后PPP能成为更廣泛更有效率的融资和投资模式。不少地方政府今年也积极推动PPP模式，包括制定《关于推动政府与社会资本合作的指导意见》，明确PPP推广运用的基本原则、实施路径和管理机制，建立PPP项目库，完善金融专家库，推进试点项目建设，探索实施存量项目和新建项目运用PPP的机制。

从各省2015年财政预算报告来看，仅有5个省没有提到PPP，而提到PPP的省市，主要目的在于创新筹措资金渠道、用活财政资金等目的。如具体探讨PPP于政府预算/融资模式探讨、创新投融资体制机制、深化政府债务管理/各项财税改革、将财政资金“用活”等章节处提及，强调注重财政资金使用与运用金融工具相结合，通过基金、PPP等多种形式，多渠道筹措经济建设资金，放大财政资金的使用效益，或旨在通过PPP模式着力解决公共建设资金不足问题。

多地下发PPP合作指导意见，研究PPP实施的项目范围和论证，确立项目流程、优惠政策和保障措施等，部分省市表明为PPP等政府与社会合作的新模式优先安排预算;并着手进行项目筛选，部分省市推出试点推荐项目，主要集中于交通运输、基础设施和公共服务的行业领域是目前试点项目的主要方向。2014年9月以来，福建省、河南省、江西省、河北省、湖南省、安徽省、江苏省、四川省、浙江省省人民政府或省财政厅相继出台了关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见或通知，根据各省的行业分类主要有以下几类项目：基础设施（污水处理、垃圾焚烧、停车场、公园、环境治理，其中污水处理项目一半以上）、交通（高速公路、道路、城市轨道交通、机场）、社会事业（学校、医院、养老设施）、水务（主要是指供水）、园区工业地产及旅游。其中总投资金额最高的为交通领域，计划总投资额3128亿元，金额占比达到72%，而基础设施类项目总数为77个，项目数占比为54%。

同时，安徽、山西、黑龙江、湖南、陕西等省市提到“创新机制支持保障性安居工程建设，利用PPP模式或政府购买服务方式盘活存量房，引导社会资本参与保障性住房的建设和运营管理”。

（作者单位：中国国际金融有限公司）

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