吉林省城市化发展的路径及对策

摘要：城市化与区域经济发展的关系密不可分，不同的区域发展阶段对应不同的城市化的发展模式。当前，吉林省的城市化问题突出，已成为制约区域发展的重要因素。基于吉林省区域发展的新背景，针对其城市化发展存在的问题，本文认为，完善区域中心城市体系、增强城镇轴带集聚能力、促进长吉都市整合区的发展、因地制宜推进东西部城市化、促进边境口岸城市职能的优化是未来一段时间吉林省推进城市化发展的主要路径，并在此基础上提出了具体对策。

关键词：城市化；区域经济；路径

中图分类号：F299.273.4　文献标识码：A　文章编号：1007－7685(2011)07－0067－04

我国的城市化发展实践表明：城市化水平高、发展速度较快的区域，其经济社会发展水平也必然较高。吉林省的城市化水平在国家计划投资的推动下获得了快速发展，但改革开放以来，受计划经济的惯性影响，吉林省城市化水平虚高、城市化速度滞缓、城镇体系发育不完善等问题日益突出，严重限制着城市化对区域发展支撑与载体作用的发挥。在吉林省经济社会发展新背景下，选择科学的城市化发展路径，充分发挥城市化对区域经济社会发展的促进作用应成为吉林省的重要战略之一。

一、吉林省城市化发展的背景

(一)经济总量持续快速增长

近年来，吉林省经济总量快速增长，全省经济总量由2001年的2 120.35亿元增至2010年的8 577.06亿元，平均增长速度高达16.8％。从今后的发展趋势看，吉林省具有地处东北亚中心的区位、优质的特产资源、广阔的省内外市场及全新的发展政策等方面的优势，随着吉林省老工业基地振兴战略的实施、区域比较优势的充分发挥，其经济总量仍将继续保持快速平稳增长，在全国的经济地位也将稳步提升。因此，经济总量的快速增长，要求及时调整区域城市化发展模式与路径。

(二)经济发展方式开始转型

在我国提出科学发展观的战略背景下，吉林省的工业正在以交通设备制造、石化产业等为支柱的传统工业化模式向新型工业化模式转变；从资源驱动、资本驱动的工业化转向知识驱动、技术驱动的工业化转变。按照《东北振兴规划》要求，吉林省未来的产业发展方向应是建设交通装备制造业基地、新型原材料和能源保障基地、重要商品粮和农牧业生产基地、重要的技术研发与创新基地。同时，大力发现代服务业。城市化质量的提升、城镇体系功能的高级化演进将是促进吉林省经济发展方式与产业结构转型的基本途径之一。

(三)省域对外开放格局初步形成

近年来，吉林省对外开放格局已初步形成，一方面，随着长吉图开发开放先导区上升为国家发展战略，向东扩展参与图们江国际合作区域的开发开放已成为吉林省对外空间扩展的主要方向。另一方面，东北东部地区铁路干线的贯通、哈尔滨——大连铁路客运专线的建设、吉林省与辽宁省高等级公路的有效衔接，使吉林省南下对外联系通道建设条件更加成熟。但受地理位置及发展思路的影响，吉林省对外开放水平一直偏低，导致区域经济发展长期落后。在此背景下，构建开放的城市体系格局是吉林省城市化发展的必然趋势。

(四)城市化发展的资源环境约束明显

吉林省农业生产条件优越，是我国重要的商品粮生产基地，全省耕地资源总数为557.8万公顷，占全国耕地总面积的4.29％。此外，吉林省生态环境具有比较优势，生态环境结构功能与整体质量在全国处于较高水平，保护生态环境、打造生态省品牌是未来发展的战略重点。随着吉林省人口与产业加速向城市集聚，城市建设与资源环境约束之间的矛盾也日趋明显。吉林省的城市化发展必须处理好城市建设与生态环境保护的关系，促进城市化与资源环境的协调发展。

二、吉林省城市化发展中存在的问题

(一)城市化水平虚高

吉林省城市化水平较高，2009年已达53.3％，早已步入城镇化发展的加速阶段。但相对于较高的城市化率，吉林省城市化质量较低，城市基础设施落后、城市功能不完善。以基础设施为例，吉林省城市基础设施建设许多指标的排名都比较靠后：2006年，吉林省人均拥有城市建设维护资金277元，居全国第28位；人均日生活用水量131 27升，居第24位；每万人拥有公共交通车辆7.86标台，居第23位；人均拥有道路面积8.74平方米，居第29位。城市化质量不高使吉林省城市竞争力下降、聚集与辐射能力较差，进而影响了城市经济功能和社会功能的发挥。

(二)城市化发展速度缓慢

吉林省是以重化工业为主的老工业基地省份，偏重型工业结构与农业关联度不高，难以向社会提供较多的就业机会，城市就业结构变化严重滞后于产值结构变化。并且，吉林省农村城镇化发展进程十分缓慢，城市化地域推进过程中城乡二元分割严重。自上而下与自下而上的城市化动力不足导致吉林省城市化发展严重滞后于经济发展，2006～2009年，吉林省经济发展速度与全国平均水平相当，而同期城镇化速度仅0.2％，与全国2.0％的发展速度相差悬殊。这种情况严重制约着城市化对吉林省经济增长、产业结构升级的支撑及拉动与载体作用的发挥。

(三)缺乏科学的城市化发展规划

现阶段，吉林省区域经济快速发展，正处于人口、产业进一步向城市集聚，城市化现代化建设步伐加快，中心城市辐射带动能力日益增强的重要时期。但许多城市的发展超出正常轨道，城市建设布局不合理，具体表现为：中部特大城市空间无序蔓延、郊区耕地面积不断减少，东、西部地区城市建设空间无序侵占自然生态系统，城乡环境基础设施及人居环境建设等难以适应地区经济和城市化发展的需要等。这种情况，使社会经济发展与资源、生态、环境之间的矛盾和冲突愈来愈严重，已对区域社会经济可持续发展构成了危害。

(四)城镇体系发育不完善

目前，吉林省的城镇体系框架初步形成，但仍存在许多问题，主要表现在：一是全省城市规模分布不合理，除长春、吉林两个特大城市外，人口在50万至100万之间的大城市发展缓慢，且绝大多数小城镇人口规模小、经济实力弱，难以发挥城市的集聚与扩散效应。二是作为吉林省城镇体系中心环节的中部城镇群的经济联系不够，结构十分松散。三是省内特大城市的国际化功能不强，限制全省对外开放水平的提高。四是各级中心城市的带动效应不强，区域的中心城市体系尚未形成。

三、吉林省城市化发展的路径

(一)完善省域中心城市体系

结合吉林省加快推进城镇化进程的政策，根据吉林省各级中心城镇的交通区位、人口规模、综合实力、影响范围等因素，应逐步提高各级中心城市的区域服务功能，形成省域中心服务体系。省域主中心长春市是全省经济社会功能聚合的核心载体，应加速推进其信息化、国际化进程，提升现代服务能力；吉林市作为省域副中心，应

形成特色的工业经济品牌，以此增强其辐射带动能力；四平市、白山市、延吉市、松原市等地区应根据各自发展优势提升实力、扩大规模，逐步强化其带动所在地区发展的综合功能；为增强县城、重点小城镇对地方经济的带动能力，需进一步壮大经济实力、提升中心地服务职能。

(二)增强城镇发展轴带的集聚能力

从目前吉林省发展阶段判断，今后一段时期内城市化空间发展应重点突出城镇轴带扩展与集聚，以省内主要的交通干线为依托，构建重点城市发展轴带，实现以线(城镇发展轴带)聚点(城镇和产业地区)、以点带面(都市圈和城镇群)的区域城市空间结构。要继续强化省域内已具雏形的哈大轴、图乌轴、沈吉轴、南部门户轴四条城市轴带的集聚功能，促进轴带上的节点城市及沿线小城镇的快速发展，将城镇轴带及其沿线地区建设成为吉林省人口与产业的主体承载地域；进一步通过城镇发展轴带来强化省内主要城市间及省内城镇与周边省区城镇之间的空间联系。

(三)促进突出长吉都市整合区的发展

长吉都市整合区是吉林省区域经济的增长极，也是今后吉林省参与全球、东北亚区域经济竞争与合作的首选地域，因此，要充分发挥长吉都市整合区对全省城市化发展的牵引作用。长春市应实现综合服务职能和产业结构的升级，同时，加快中心城区低端产业的近域扩散，提升长春都市区的整体功能。吉林市应重点促进工业经济总量扩大，构建以石油化工、医药制造、金属冶炼、机械制造、食品加工等为主导的特色产业体系。在增强两市各自综合实力的基础上，促进两市整合发展，提升长吉都市整合区整体的竞争力。

(四)因地制宜地推进东西部地区城市化

吉林省城市化发展的自然基础条件存在明显的区域差异，中部地区地势平坦、生态环境适宜，具有城市化大规模开发和建设的条件；东部长白山地生态功能突出、是东北地区重要的生态屏障；西部平原地区水资源短缺、生态环境十分脆弱，决定了这一地区城市化发展的自然条件制约较强。因此，吉林省东、西部地区的城市化推进应结合当地的生态环境实际，走集约型城市化道路：一方面，为了壮大区域中心城市，应通过近域城市整合形成多个城市化发展中心，弥补现有中心城市规模小、竞争力低下的缺陷。另一方面，缩减城镇数量，撤并人口规模过小的城镇，促进人口和产业向基础好、发展潜力大的重点城镇集中，增强重点城镇经济实力与服务功能。

(五)促进边境口岸城市功能优化

吉林省边境口岸城市功能提升的重点包括以下方面：第一，以产业地缘整合为切入点，加快边境口岸城市产业发展。第二，建立跨国经济合作区，可先从已成熟的经济合作区起步，远期强化图们江三角经济合作区的整体功能。第三，适度超前建设边境口岸城市基础设施，充分发挥基础设施对完善边境城市国际性职能的支撑作用。第四，加快图们、珲春等边境城市与省内长吉地区联系通道的建设，推动长吉图开发开放先导区的发展，并加快边境地域与黑、辽两省的边境、港口城市的联系通道建设，以带动全省边境口岸城市快速发展。

四、吉林省城市化发展对策

(一)推动“三化”一体与协调发展

“三化”是指新型工业化、农业现代化、绿色城镇化。吉林省工业化进程推进与经济总量增长必须推进新型工业化进程，积极发展新兴产业，实现传统产业的现代化；粮食生产的稳定增长与农业结构调整是吉林省承担的国家产业分工职能，实现这一职能的关键是全省传统农业向现代农业的根本转变；绿色城镇化既凸显了吉林省作为国家生态省的标志性特征，又是生态、集约、低碳、宜居等现代城市发展目标的集中体现。“三化”一体的城市化将极大地促进吉林省产业结构的优化升级与区域的整体发展，其中，新型工业化是全省城镇化的核心动力，农业现代化是城镇化的基础支撑。

(二)完善城市化的产业支撑体系

吉林省城市化发展过程中，必须通过产业规模的增长、产业结构优化与布局的调整来促进城市化水平的提高。一是加快长吉一体化区域的产业结构优化升级，促进长吉两市一体联动发展，积极改造提升汽车、石化两大支柱产业，大力发展战略性新兴产业和现代服务业。二是促进区域中心城市产业发展，四平、通化等区域中心应从城市定位出发选择产业发展方向，做大已有优势产业的同时培育和发展新的经济增长点。三是大力发展县城二、三产业，以工业集中区建设为载体，推动产业向园区集聚、人口向城镇集中，以产业支撑城镇化。四是基于农业大省的实际，鼓励小城镇发展农业产业化，带动第三产业的发展，进而促进农村人口向小城镇集聚。

(三)加大城市建设的资金支持力度

吉林省城市发展需要多渠道筹集资金，加大投资力度。首先，充分利用土地资源，进一步完善城市土地收购储备制度，通过提高土地收益来缓解建设资金压力。其次，开放城市基础设施建设市场，盘活城市存量资产，大力吸引外资和民间资本。再次，组建城市建设投资公司，集中使用城市建设资金，按照自筹、自用、自还的原则，对城市建设资金实行统一调度、有偿使用、滚动增值。最后，继续强化“经营城市”理念，对城市的有形资本、无形资本、特别是稀缺资源进行集聚、重组和营运，来拓宽城市建设筹资渠道。

(四)充分发挥城市发展规划的引导作用

推进吉林省城市化发展，应注重发挥城市发展规划的引导作用。应在省域社会经济发展计划确定的城市化发展纲要与目标的基础上高起点、高水平地编制各类城市化发展规划，完善区域城市化发展的规划指导体系。《吉林省城镇体系规划》已根据长吉图开发开放先导区战略进行了相应修改，待国务院审批后，应着手制定《吉林省省域城镇体系规划实施管理办法》，推动全省城镇空间结构发展战略的落实；加快新一轮城市总体规划修编完善工作，尽快完成县以上城市新一轮总体规划修编工作；同时强化城市控制性详细规划的编制工作。更好地指导具体城市的发展建设。

(五)深化城市化管理制度改革

加快吉林省城市化进程，必须要深化户籍管理制度、土地管理制度等方面的配套改革，为全省城市化发展提供制度保障。户籍管理方面，应以实现全省人口的自由居住和迁移为目标，以积极推进农民市民化为切入点，全面推进户籍制度改革。同时，重点推动附着在户籍上的劳动就业、社会保障、义务教育等制度的改革。土地管理制度方面，借鉴成都、重庆、天津等地的成功经验，正确处理好城市发展与合理用地、保护耕地的关系，在法律法规允许的范围内进行更加灵活的变通，适当放宽城镇土地使用限制，全省建设用地指标，除确保国家和省重点建设项目外，优先安排各级城市和中心镇使用。

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