对校长公选制若干问题的质疑

为全面推进素质教育，促进基础教育改革和发展，建立符合中小学特点的人事管理制度，转换学校运行机制，根据《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（国发〔2001〕21号）以及人事部、教育部《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》（国人部发〔2003〕24号）等文件精神，近些年，不少地方推行了以中小学校长公选制、教师聘用制、绩效分配制为主要内容的教育人事“三制”综合改革，其中有一共同特点，即把校长公选制作为改革的首选和关键。另外，有的地方还先后推出了一些配套改革，如校长任职资格制度、校长职级制度改革等，使校长公选制改革更加趋于完善和有效。实践证明，校长公选制的教育新政，对于促进地方教育发展和民主建设，和谐干群关系及提高教育管理质量，确已起到了明显效果。特别是相对于那些至今仍蜗旋在某种利益博弈中的地方政府而言，这些地方政府的举措确已难能可贵。但改革总有一个渐进过程，校长公选制的推进也不可能一蹴而就。相对于传统校长任命制而言，校长公选制虽像一场疾风暴雨，但它仍不可能立即冲刷出一个全新世界。在追求较为完善的校长公选制建设上，还有较长的路要走，还有一些需要质疑和思考的现实问题。

一、 作为“媳妇”的校长和作为“婆婆”的教育行政部门的局长能否协调相处？校长公选制的“外延”有多大？

实践不断证明，好的制度和机制能够有效地防止选人用人上的主观性、盲目性乃至腐败性，能为优秀人才脱颖而出创造良好的环境。传统的经由组织部门和教育行政部门考察、听取群众意见后进行的校长直接聘任制，可能存在暗箱操作等嫌疑。由此产生出的校长，考虑更多的可能是对“上”负责，而不是对“下”负责；可能是对“职位”负责，而不是对“职业”、对“事业”负责。现行的校长公选制，原则鲜明，视野宽阔，方式公道，坚持党的干部路线和用人标准，坚持把群众公认作为最重要的选任依据，坚持把公平竞争作为最主要的选任方式，坚持把民主参与贯穿于全过程之中，能够为拥有教育理想、社会责任感和个人成就欲望者提供平台，在公开选拔程序和规则的同时，把具体标准交给群众，让更多的普通人广泛参与到干部的选任中来，使所有符合基本条件的人员都有同等的机会展示才华、参与竞争，注意考察干部的实际工作能力，真正变 “伯乐相马”为“赛场选马”，大大激发了广大教职工的参与热情，树立良好的用人导向，是对传统校长选任方式的重大突破和根本转变。如此产生的校长，理应能摆正自己的职业“本位”和服务“主体”，以真正的“教育家”气度来“看好自己的园，种好自己的田”。但问题是，通过公选制聘任过来的校长，与仍然是通过传统任命制任命过来的上级局长之间如何协调关系？公选过来的校长仍然要做“媳妇”，任命过来的局长仍然要做“婆婆”，这是固有的也不可能改变的“辈分”和“法理”。“公选制校长”更重视对“下”负责了，对“职业”和“事业”负责了，“蹲下身来为官”了，而任命出来的局长是不是更重视对“下”负责，对“职业”和“事业”负责？是不是更重视“蹲下身来为官”？换言之，任命出来的局长是不是更重视对校长负责，对所管学校负责，对地方教育事业负责？是不是会把“官本位”看得淡之又淡？如果这个问题的答案不是肯定的，那么作为“媳妇”的校长和作为“婆婆”的局长，其间的关系从长远来看，就不可能是和谐的，而可能是紧张的，就不可能是互动的，而可能是掣肘的。因为这里存在着明显的“婆媳”不平等的“宗法性”。

在教育家办学以及校长专业化水平亟待提高的呼声愈来愈高的今天，一些有识之士已经放宽了视野，即把眼光投向“校内”的同时，也投向了“校外”，在看到校长应该如何选任的同时，也看到了局长应该如何选任。全国人大代表、山东省教育厅副厅长张志勇在其《教育家办学制度建设思考》一文中认为，中小学教育专业化很强，迫切需要一支专业化、高水平的管理队伍和实施队伍，“市、县（市区）教育局长是地方教育工作的领导者和实践者，其综合素质和专业素质，不但决定着教育事业改革和发展的快慢，而且关系到当地教育事业能否全面贯彻党的教育方针、能否保障中小学生能够全面发展”，所以“需要大力提升我国教育行政管理的现代化水平，努力加强我国地方教育局长的专业化建设”，并认为，推进教育局长专业化建设至少包括“国家必须尽快建立地方教育局长的专业化标准”，“省级教育行政部门负责地方教育局长任职资格的授予工作”，“建立完善的地方教育局长选拔任用制度”等三个方面。[1]故此，笔者认为，在地方教育局长的选任中，应在以《党政领导干部选拔任用工作条例》为主要依据的前提下，联系教育规律特别是地方教育的实际，出台切实灵活的局长选任规制，科学布局，精心实施，保证校长公选和局长选任的同步，进而保证处在同一“教育行政集合体”内的各元素的协调并进，求得区域内部管理的均衡和谐。当然，这里并非说是局长一定要参与公选，而是说局长的选任也必须像校长选任那样，有“专业化标准”、“任职资格”和“完善的制度”等等。据国家教育行政学院的调查，我国市、县教育局长中没有教育教学实践经历的、来自于外行的比例达到了60%。如此看来，这些局长的教育管理“经验”暂且不论，单就其“标准”和“资格”来看，恐怕就与校长有较大的“差距”。所以，在校长公选制推行的同时，认识到局长任命制方面的相对“劣势”，采取适宜的措施，处理好“婆媳”之间的理应平等的关系，是应该面对的课题。从这个意义上来看，校长公选制的“外延”范围当然不是一个逻辑概念问题，而是一个“系统”内如何寻求平衡和发展的研究课题。局长是否也应该参与“公选”，是否可以作为校长公选制的延伸，自然也可以提到桌面上加以讨论。与此相关的问题是，“公选制校长”可以重新“组阁”，局长是否也可以通过公选重新“组阁”；“公选制校长”可以“享有”被监督、质询、罢免的“权利”，局长是否也可以“享有”这些“权利”等等，都很值得思考。

二、 校长公选制是否应该“一刀切”？名校长是否也还需赤膊上阵，参与竞争？

据了解，进入本世纪以来，国内不少地方政府都以国家宏观政策为依据，结合本地实际，制定出台了促进本地教育发展的指导性意见和校长公选制方案等，并认真组织实施，迈上了教育改革的艰苦历程。但总览各地的校长公选方案，或了解多地的实施现状，大多出现了校长公选的“一刀切”现象，即原在职校长和其他符合“硬件”（政治思想、学历、年龄、工作阅历、健康状况等）的人员均要参加竞聘，符合上述一般性“硬件”的名校长如要继续担纲领衔，也不能例外。这里就有个问题值得提出：名校长参加竞聘有无必要？“一刀切”现象是否可以叫停？

首先，从名校长自身而言，他们参加竞争的热情并非“高涨”。据对本地名校长参加公选热情度的调查，有十分之一的人表示“积极参加”，有十分之四的人表示“愿意参加”，有十分之三的人表示“不参加”，有十分之二的人表示“无所谓”，“积极参加”、“愿意参加”的“高调率”与“不参加”、“无所谓”的“低调率”各为50%。由此比率可见，原本“预想率”当在很高的“高调率”并不在意料之中。笔者认为，因此并不适合就把这些名校长谓之曰没有了“教育理想、社会责任感和个人成就欲望”。据了解，“高调率”不高的主要原因是，这些名校长在拥有强烈“自信”和众多“他信”的当时，一下子被公选制暂时“否认”和“冷落”，从而产生了一种暂时的“消极”和“焦虑”。但“强扭的瓜不甜”，名校长若被硬赶着“上架”，是否会影响其本已饱含的教育“恒久热情”？是否会有悖于公选的初衷？

其次，从名校长的内涵及对学校的现时影响而言，名校长是否有必要参加公选，也值得商榷。简而言之，所谓名校长即是在基础教育领域乃至社会各界影响广泛并具有知名度的杰出教育管理者，他们是学校发展远景的设计师，是打造优秀团队的精神领袖，是追求卓越办学成就的领跑人。自然，名校长概念还有其复杂性，而这种复杂性也恰好影响了名校长是否有必要参加公选的甄别。1.名校长是一个相对性的概念，名校长的有名是相对而言的。从空间维度来看，名校长是在区域内的横向比较，有所谓国家级的、省级的、地市级的乃至县（区）级的名校长。从时间维度来看，有的名校长影响久远，有的名校长只是一时知名。2.名校长是一个发展性的概念，任何一位名校长，都是其办学思想和办学业绩得到国家与社会认可后逐渐成名的。教育行政部门对名校长的认定只是一种形式。从根本上来说，名校长不是自封的也不是任命的，而是得到社会公认的。此外，名校长的内涵特征也不是一成不变的，而是随着社会的进步和教育改革与发展而随之发生变化。3.名校长是一个统称，是一个群体的象征。名校长之“名”，往往是因为校长办学业绩突出，成为典型，而被冠以“优秀校长”、“杰出校长”、“功勋校长”等称号。“名校长工程”也只是一种培养优秀校长的机制，并非要造就一批带有“名校长”具体头衔的校长队伍。由此可知，不论何地，应该均有其区域内的名校长，若将其列入公选名单，学校、教育行政部门、社会的现时“公认性”优势是否被抹煞？若不将其列入公选名单，这些名校长的日后发展会不会受到“非激励因素”的影响？其间的利弊值得权衡。

再次，从所谓的名校长与其他竞争者的平等关系而言，如何达成参加及不参加公选的制衡？以公选某一学校校长为例，报名者既有本校名校长，又有本校副校长，还有外校或外地的符合“硬件”的人员，总数达到三个或三个以上，符合竞聘要件。此时若要实施公选，就有其明显的合理性，因为外来者的实力强弱于本校名校长尚需通过角逐来检验，教职工也愿意通过“观摩”看到学校班子结构的重新洗牌。但多数情况下，尤其是在经济欠发达地区，一些学校的校长公选并不能吸引外地“高手”的参与，此时如若仍要按照某种方案硬性推进公选，就不免有点形式主义的嫌疑。有专家认为，教育综合改革，不能违背教育的基本规律，无论怎么改，都要抓住一个核心，那就是改革是以提高办学质量和办学水平为目的，而不是一场简单的人事改革。就本例而言，如若某校名校长带有“公认性”，且没有外来者参与竞争，还有无必要再兴师动众推行公选？硬性推进的结果，是不是只是付出了推进成本和时间代价那么简单？是不是还会严重干扰学校的固有环境，不利于名校长及学校的稳步成长与发展？

综上所述，名校长是否有必要参加公选，答案恐怕不是唯一的。总体看来，是不是应该因地制宜，因校制宜，乃至要因人制宜？人事组织部门和教育主管部门在此是不是要更多地考虑地方实际，出台更加完善和更为合乎教育规律及名校长成长规律的具体方案，为校长公选的适宜推进提供依据？能够肯定的是，人事组织部门和教育主管部门在制定本地校长公选制方案时，不宜对他地方案的机械模仿乃至盲目复制，应当抛却方案制定的“思维简省”和形式上的“公正公平”。另外，除考虑当地名校长是否要参加竞争外，还应当考虑外来竞聘者的民主测评比重是否可以减低一点，实绩和阅历比重是否可以加大一些，能否用两种不同的标准衡量把握，做到“内外有别”等等。

三、 公选制下产生的校长，该怎样“走好自己的路”？他们需要怎样的“意见”来保驾护航？

不论校长产生的方式如何，校长总是要处在国家、地方和学校三个主要“责任维度”之中。宏观上看，国家的教育方针、育人目标和教育方略是明确的，但从地方中观层次和学校微观层次上看，校长却又会处在地方政府、地方教育行政部门和教师、学生、家长乃至社区成员的种种或隐或显、或公正或偏倚的要求、评价之中。“公选制校长”如何在领会掌握国家意志的前提下，处理好与地方及学校的关系，把握教育方向，走好自己的路，是校长们关心乃至忧虑的问题。

“公选制校长”在履职上有一重要特点，即眼睛在主要向“下”的同时，也必须向“上”。眼中没有教师、学生、家长，不能满足教育规律和教育现实的需要，就可能在三年聘期或若干年之内立遭淘汰；眼中没有上级，结果也不可轻视。因此，为保证校长能够轻装上阵，有所作为，地方政府和教育主管部门应在为教育优秀管理人才创设脱颖而出的平台的同时，也能适时给出科学合理、权责明确的长远性特别是阶段性“指导意见”和“评估意见”，使校长知道任期内“我该做什么，我该怎么做，为什么要这样做”，为校长们的前行保驾护航；同时，也应大力营造教师、学生、家长以及社会公正评价校长的氛围，建立有效的机制，保证校长们在校内“能做事，做好事”，少经些“风雨”，多见些“彩虹”。

具体说来，这里值得关注的核心问题是：“公选制校长”的教育模式择向，亦即他们是徘徊在应试教育的领地，专心做升学教育的文章，还是尽力推进素质教育，寻求地方教育的突破与创新，抑或是在“应试”与“素质”之间寻找新的立足点？这点对“公选制校长”的生存来说尤为重要。原因主要是：面对公选方案的“文字要求”，校长们在最初参加公选时，其笔试、演说、答辩等，均不能回避要推进素质教育的要求，特别是基于自身的良好的理论素养和实践基础，往往会“慷慨陈词，公开承诺”。这些校长一旦走上了某校的领导岗位，通常会本着诚信的原则，兑现既已许下的诺言，如为师生松绑减负（这也是师生希望的校长行为）等等，但这也可能会在若干时间内影响地方中考或高考的学生的相对上榜率，虽然说素质教育与升学教育长远看来并不矛盾。由此看来，校长的“先进作为”可能会与地方政府、地方教育行政部门的“实质要求”相去甚远，也可能与校内部分教师的期望产生距离，更可能与社会的期盼产生摩擦，校长的路要顺利走下去很不容易。为此，地方政府和地方教育行政部门在此首先要提高自身的理念水平，不为政绩所困，不为名利所扰，诚心诚意地支持校长们的工作；其次要出台目标指向多元、兼顾教育多种职能的教改目标及评估措施，引导公众以客观的态度，长远的眼光和务实的方式评判学校和校长。

报载，2009年7月，某县政府出台了《关于进一步加强学校管理提高教育教学质量的意见》，明确了全县加强学校管理提高教育教学质量的目标任务是：中考优秀率保持全市第一；本科进线人数、重点本科进线人数和万人比全市第一；实现学校管理层次高、教学水平高、升学率高、学生素质高、人民满意率高的“五高”目标。该“意见”还提出，要严格落实教学目标责任制，各学校要结合各自实际，将任务分解到班级，明确到每一名教干、教师，切实增强教干、教师的责任感和压力感。所以说，校长公选制只是解决了“什么人让什么人当校长”的问题，还不能完全解决“什么人当校长应该怎么干”的问题，要形成较为完备的、科学的“校长公选制”，是否还应该有明确的、科学的且“言行一致”的校长和学校工作指导意见和评估意见，以保证校长在“被公选”之后，不至于轻易地“被公辞”？

校长公选制改革是整个教改系统中的一环，而其本身也是一种配套改革，它需要用力打破旧的平衡，逐步达成新的平衡，在此有许多平衡点需要把脉会诊。因此，面对校长公选制这个新生事物，论者均有责任和义务道出忠言和良方，以使其不断趋于系统的完善和方式的科学。

参考文献

[1] 张志勇.教育家办学制度建设思考.上海：教育发展研究，2009.8.7～10.

[2] 吴红缨.昆明教改再进一步：中小学校长差额选举.21世纪经济报道.[DB/OL]http：//.cn/epaper/21cn/content/20080530/Articel08001FM.htm.

[3] 赵仁伟，等.山东沂水县：“红头文件”抓应试教育.中青在线[DB/OL].http：//zqb.cyol.com/content/2009-11/04/content_2918831.htm.（责任编辑 刘永庆）

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