广东省职业教育地方立法的反思与建议

摘 要 地方立法是国家立法的重要组成部分。我国《职业教育法》颁布15年来，全国已有20个省、直辖市和自治区颁布了相应的配套法规，而地处改革开放前沿的职业教育大省广东省却迟迟没有出台相应法规。制定广东省地方职业教育条例，不仅必要，而且可行。广东省职业教育地方立法要着重解决立法模式、职教体系、经费保障、校企合作、师资队伍、实训基地建设等关键问题。

关键词 职业教育；地方立法；广东省

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2012）01-0053-05

以法律① 形式确定、规范教育领域内的各种关系，是建立完善教育体制、推动教育事业持续健康发展的有效途径。目前，我国教育法律体系的基本框架初步确立，教育法律法规的数量也颇具规模，但从纵向结构看，还没有形成教育法律、教育行政法规、地方教育法规、部门教育规章和地方教育规章的完整体系，地方教育立法尤为薄弱。我国实行国家与地方立法的两级立法体制决定了地方立法在国家政治、经济、社会、文化生活中扮演着重要角色。地方教育立法作为国家教育立法的重要组成部分，是指享有立法权的地方权力机关和政府，制订、修改和废止效力及于本行政区域范围的教育规范性法律文件的活动[1]。地方教育立法具有地域性、从属性、自主性、多样性等特点，往往能发挥填补空白的作用，职业教育地方立法也概莫能外。因此，研究地方职业教育立法对加快地方立法步伐、丰富立法理论具有重要的现实意义和实践价值。

一、广东省职业教育地方立法的现状

广东省地方教育立法起步于1986年9月，逐步实现了地方法规与国家教育法律体系的相互衔接，保证了国家教育法律法规在广东省的贯彻实施，有些立法还开创了全国的先河。截至2006年，广东省人大颁布的地方法规和省政府颁布的有效政府规章23件，涉及义务教育、高等教育、教师、学生伤害事故、教育督导、自学考试及成人教育、民办教育、教育收费等多个方面，初步形成了反映广东省实际、具有地方特色的教育法规和规章体系雏形，为广东省教育改革发展提供了有力支持和法律保障[2]。但职业教育领域立法却非常滞后，严重制约和影响了职业教育的健康快速发展，其主要问题表现在以下两方面。

（一）职业教育配套政策较多，配套法规缺失

1.配套政策充足

1997年11月13日，《广东省人民政府关于大力发展职业教育的决定》颁布。作为贯彻落实《中华人民共和国职业教育法》（简称《职业教育法》，下同）的专门文件，其对职业教育的基本目标、《职业教育法》的执法责任、职业教育经费筹措、师资队伍建设等作了具体规定。2006年，广东省颁布了《中共广东省委、广东省人民政府关于大力发展职业技术教育的决定》，对大力发展职业教育的重大意义、指导思想和主要目标等进行了原则性规定，对广东职业教育的蓬勃发展起到了巨大推动作用。2007年，广东省教育厅下发《关于进一步提高广东省高等职业教育教学质量的意见》，省政府制订了《广东省大力发展职业技术教育实施纲要（2006~2020年）》。

2.配套法规稀缺

广东教育立法虽然取得了很大成效，但实践中仍存在不少问题，如立法滞后导致不适应教育事业发展的需要。自1979年12月至2004年3月，广东省人大常委会通过和批准的地方性法规有425项，但教育类仅占3％，通过的地方性教育法规数量在全国31个省市中排名第25位[3]。自《职业教育法》颁布至2011年3月，全国已有20个省、直辖市、自治区相继出台了配套法规，但广东省却迟迟未见出台，这与其地处改革开放前沿和作为职业教育大省的地位极不相符。

（二）单行职业教育立法非常匮乏

由于不同地区教育改革发展的现实情况不尽一致，在国家的相关法律尚未成熟之前或者不适宜发布的时候，地方可以根据自己的实际需要，先行制订地方法规和规章，这些地方法规就是单行性法规。地方单行性立法可为国家立法提供经验积累。如1994年颁布的《广东省教育收费管理规定》、2002年颁布的《广东省教育督导规定》、2010年颁布的《广东省高等学校学生实习与毕业生见习条例》是在国家相应法律缺乏而地方教育实践需要的情况下出台的。目前，广东省单行性地方教育法规、政府规章数量不多，涉及职业教育的更是稀缺，仅在2001年颁布了《广东省社会力量举办中等职业教育和非学历教育管理办法（试行）》，但涉及职业教育经费、校企合作、师资队伍等方面的法规还是空白，难以体现广东省立法体系的地方特色。

二、广东省职业教育立法的必要性

一般来说，立法必要性涉及三个层面，一是该项立法对社会经济发展的重要意义；二是专门立法的社会呼声；三是现行职业教育法律的缺陷与不足。鉴于广东省职业教育立法的缺失，法律界、教育界纷纷呼吁要加快职业教育立法。因此，加快广东职业教育立法的步伐，不但是加快发展广东职业教育的客观需要，而且是职业教育发展到一定阶段的必然要求。

（一）广东省经济社会发展迫切需要通过立法手段加快职业教育发展

近年来，广东省技能工人短缺现象非常突出。广东技能人才的总量、结构和素质难以满足经济发展需要，尤其是高技能人才的明显不足，与广东经济发展极不适应。如不能尽快改善，将成为制约广东经济持续发展和阻碍产业优化升级的“瓶颈”。改革开放30多年来，广东省职业教育无论是规模还是质量都得到蓬勃发展，仅高等职业院校2009年就已达76所，全日制在校生达61万人。但是，广东省职业教育立法却明显滞后，至今没把相关政策上升至地方立法的高度。广东省经济发展方式转变和产业结构调整升级需要大批技能型人才。大力发展职业教育是解决广东省技能型人才短缺的重要途径。而制定相应的职业教育地方法规，是规范和确保广东省职业教育健康、快速发展，推动广东省经济社会快速发展的重要保障。

（二）贯彻职业教育法迫切需要制定地方性职业教育法规

地方立法，特别是通过各地制定的法律实施细则或变通办法，一方面，可以使国家法律的实施得以具体化，使这些法律更加切合各地实际并得以有效推行；另一方面，地方立法还可以对有些法律的某些欠缺或不便操作之处，通过制定实施细则或办法加以补充或使其便于操作，从而有效保证国家法律的贯彻实施。作为上位法的职业教育法是上世纪90年代实施的。然而上位法主要是宏观方面的条条框框和原则性规定，缺乏相应的实施细则，因此在执行时往往没有明确的法律条款依据，导致各个职业教育主体之间分工不明，责权不清。因此，广东省非常有必要制订地方职业教育法规使职业教育发展真正做到有法可依。

（三）其他省市地方立法的勃兴迫切需要广东省加快职业教育立法步伐

自1985年河北省人大颁布我国第一部由省级人大颁行的地方职业教育法规《河北省发展职业教育暂行条例》以来，截至2011年，全国已有20个省、自治区和直辖市制定了有关职业教育的地方性法规，有些地方还进行了第二次修订。在这一背景下，迫切需要作为职业教育大省的广东省在立法上做出回应，以适应经济社会发展的需要。

三、广东省职业教育立法的可行性

制订一项法规，首先要看政府对于该项法规的迫切程度和支持力度；其次要看是否有现行政策和法律法规作为该项法规的立法基础；三是要看现实管理中针对该项法规调整的社会关系是否具有比较成熟的管理经验；四是要看该项法规出台是否能够得到社会的普遍认可和支持。鉴于广东省政府和社会对职业教育所做的努力和所持的态度，现阶段制订广东省职业教育条例已经具备了充分的可行条件。

（一）单行立法的时机已经成熟

目前，我国正在加紧修订《职业教育法》，职业教育发展的新动向、新成果、新经验必将在此次修订中有所体现。经过改革开放30多年的不断探索，广东省职业教育积累了一系列丰富的办学经验、成功的管理办法及可行的政策措施，现在把这些经验、办法、政策总结成体系，上升为法律的时机已经成熟。

（二）具备教育立法的成功经验

广东省教育立法自1986年9月以来，经历了一个从逐步开展到立法领域不断拓展，立法数量不断递增，立法质量不断提高的过程。广东省注重立法的实效性，围绕社会主义市场经济体制的建立和完善，密切结合广东经济社会发展的实际，抓住教育的重点和难点，及时制定了一批涉及教育领域的地方性教育法规和教育规章，如1993年11月在全国率先制定颁布了《广东省高等教育管理条例》，在高等教育的发展规范管理方面作了积极探索，为国家制定高等教育法提供借鉴。2010年1月在全国率先制定颁布了《广东省高等学校学生实习与毕业生见习条例》。这些成功先例为广东职业教育立法提供了坚实的立法基础和土壤。

（三）具有可供借鉴的省外经验

我国《职业教育法》颁布以来，北京、山西、河北、湖南、上海、安徽、重庆等20个省市区相继出台了职业教育实施条例或职业教育条例，而且安徽、江苏等省市已进行了2次修订；宁波、南昌等地级市也结合本地实际制定了职业教育条例，宁波市还在全国开创先河制定了校企合作条例，通过立法有效促进了职业教育的健康快速发展[4]。外省市职业教育立法的成功经验为广东省职业教育立法提供了丰富的参考蓝本和借鉴资源。

四、广东省职业教育地方立法要解决的关键问题

国家立法与地方立法是相辅相成、互相促进的。一方面，国家立法通过地方立法得以具体落实，地方依据国家现行立法，根据具体实际情况，因地制宜制定配套法规，使国家立法具体化并有效实施；另一方面，在国家相关法律没有出台，不违反宪法和法律的前提下，地方可开创立法领域先河，为国家立法积累经验，进而推动国家立法。因此，广东省职业教育立法要在两方面取得突破，一是要制订职业教育法的配套法规；二是开创性立法，如制订校企合作条例等。广东省职业教育立法要着重解决立法模式、职业教育体系、经费投入、实训基地、师资队伍等关键问题。

（一）立法模式问题

当前，地方职业教育立法模式有两种，一种是综合性立法，囊括职业教育的方方面面，例如上海、湖南等省市的职业教育条例，其优点是提高立法效率、促进法律秩序的完整、避免立法者的疏忽，缺点是立法时间较长、立法成本较高。另一种是单项立法，针对职业教育的某一具体方面进行规定，例如宁波市出台的《宁波市职业教育校企合作促进条例》，其优点是内容单一、焦点集中，条款较易写得具体实在，可操作性和可遵循性强，立法成本相对较低、用时较短，便于灵活运用；缺点是法律增多，容易造成法律之间的交叉重复、冲突或漏洞。对照全国其他省份，对于广东省来说，以制定综合性的职业教育条例为妥，即立即着手制订《广东省职业教育条例》，才能与广东省作为职业教育大省及改革开放前沿省相称。

（二）职业教育体系问题

《职业教育法》第二章、第三章对职业教育体系进行了明确表述。《职业教育法》施行15年以来，国家经济社会发生了重大变革，构建现代职业教育体系成为职业教育发展的热点和重点问题。广东省作为构建现代职业教育体系的试点地区，要在探索建立职业教育人才成长“立交桥”，构建现代职业教育体系上有所创新。构建现代职业教育体系要解决两大难题：一是中高职衔接问题。要构建适应经济发展方式转变和产业结构调整要求、体现终身教育理念、中高等职业教育纵向衔接、职业学历教育与职业技能培训横向贯通的现代职业教育体系，推进中等职业教育、高等职业教育协调发展，完善从初级到高端的应用型、技能型人才培养序列；二是中高等职业教育培养目标的定位问题。要明确各层次职业教育定位，整体设计各层次应用型、技能型人才培养目标、规格、模式和专业课程教材体系，建立完善的人才选拔和培养机制。

（三）经费保障问题

1.政府财政拨款

建议明确以下五点：一是建立财政投入为主，多渠道筹集职业教育经费的机制，明确提出省和市、县人民政府应当确保职业教育的财政性经费投入，并逐年增长。二是设立校企合作发展专项资金，对专项资金的用途、逐年增加以及资金使用绩效评价等作出明确规定；设立职业教育专项经费，对中职、高职院校的优势特色专业建设、实习实训基地资助补贴和在职职工岗位培训的资助补贴。三是制订职业院校生均综合定额拨款标准、校舍建设和维修以及设备配置标准。四是大力加强职业院校基础能力建设，改善办学条件。五是明确参与校企合作企业的税收优惠政策。对企业支付的实习学生报酬、津贴等视同员工工资，对企业发生的职工教育经费支出和用于职业教育事业的公益性捐赠支出，可以按照国家规定在计算企业应纳税所得额时扣除。规定企业委托职业院校开发新产品、新技术、新工艺发生的研究开发费用，可以按照国家规定享受企业所得税优惠[5]。

2.企业承担职业教育经费

把《国务院关于大力发展职业教育的决定》第21项“一般企业按照职工工资总额的1.5%提取职工培训经费；职工技术素质要求高、培训任务重、经济效益好的企业可以按照2.5%提取”在职业教育条例中进行明确。

3.适当收取学费

一是要明确规定国家奖学金、国家助学金、国家助学贷款政策以及学校要从事业收入中足额提取一定比例的经费，用于家庭经济困难学生的学费减免、校内奖学金、助学金和特殊困难补助等方面的开支。独立学院和民办高校提取比例为4%，其他学校均为5%。二是对城镇低保人员子女、农村贫困家庭子女等特殊人群，减免其中等职业教育学费，并补助生活费和住宿费等。

（四）校企合作问题

建立校企合作长效机制。在加强政府统筹引导的基础上，充分发挥行业组织在职业教育校企合作中的独特作用，引导和鼓励本行业企业开展校企合作，强化指导、协调和服务职能。明确职业院校在校企合作中的权利与义务；鼓励和强化企业应履行的社会责任；明确政府各部门在校企合作中的职责；建立预防和妥善处理实习学生发生意外伤害机制；设立职业教育校企合作发展专项资金。借鉴浙江省宁波市的成功经验，在职业教育条例出台后，还可单独出台校企合作促进条例。

（五）师资队伍问题

职业教育师资队伍建设主要解决两个问题，一是资格准入，二是培训提升。要规定职业院校的“双师型”教师队伍比例，例如高技能“双师型”教师占专业课教师的比例必须达到50%以上。扩大职业院校招聘专业师资的自主权，对高技能人才可根据专业技能等级，相应地放宽学历要求，规范兼职教师的考核与待遇；职业院校专业教师要定期下企业实践锻炼和参加技能培训，提高实践能力；改革职业教育专业教师的职称评定标准和方式，明确工程技术系列职称与教师系列职称互通机制。

（六）实训中心（基地）建设问题

要明确县级以上人民政府有加强职业教育公共实训基地建设，支持职业学校举办实训、实习基地的义务，同时鼓励企、事业单位为职业学校提供实习基地或场所，接纳职业学校学生实习；积极探索政府牵头、校企共建职业教育实训中心的体制机制，建立一批校企共享型学校实训中心、区域性公共实训中心和企业实训中心；鼓励行业或大中型企业集团建设企业实训基地。

（七）质量监控与保障问题

按照分类指导、分类评估原则，逐步建立与国际接轨、有广东特色的职业教育质量标准和评价体系，加强对职业院校教育教学质量的督导检查与评估；改进教育评估工作，充分发挥专业评估机构作用，加大社会参与评估力度，提高教育评估的科学性、权威性和社会公信力。

（八）招生考试改革问题

完善全省统一的中等职业教育招生平台，建立跨地区中等职业学校联合招生制度，实行中等职业学校注册入学制度；深化高职院校考试招生制度综合改革，建立科学、合理、多样化的高职院校招生录取制度；积极探索高等职业学校面向中职学校毕业生的多种形式招生制度，鼓励中职学校毕业生报读高等职业学校。

（九）国际合作问题

大力提高教育国际交流合作的层次和水平，积极参与双边、多边和区域性、全球性职业教育交流合作，建立高层次教育国际交流合作平台；鼓励有条件的高职院校开展境外办学；鼓励支持职业院校专业带头人和骨干教师出国进修访问；积极实施高职学生海外学习实习计划；借鉴国际先进教育理念和办学经验，引进优质办学模式、课程体系和教材，提高职业教育教学质量和管理水平；加强教育质量评估认证方面的国际交流合作，逐步建立与国际接轨的技能型专业人才培养质量标准和评估认证体系。

（十）法律责任问题

应设置行政处罚方面的内容，保证地方职业教育法规得以贯彻落实：一是要明确规定有关行政部门不按规定拨付财政性职业教育经费、违反规定向职业学校或职业培训机构收取费用、行政部门工作人员玩忽职守、营私舞弊、滥用职权、收受贿赂的行政责任；二是对擅自设立职业学校、职业培训机构的法律责任和处罚措施；三是对违规招生、出卖毕业证、职业资格证等行为进行处罚，保证广东省职业教育的健康有序发展。

参考文献

[1][2]余芳.广东省地方教育立法现状、比较与建议[J].广东工业大学学报（社会科学版），2007（3）：30-33.

[3]梨赐锦，朱源星.广东教育立法研究报告[M]//广东教育现代化蓝皮书.北京：中国出版集团现代教育出版社，2008.

[4]翟焰魂.我国地方职业教育立法比较[D].新乡：河南师范大学，2010.

[5]沈剑光，严新乔.健全校企合作法律保障 促进职业教育健康发展——《宁波市职业教育校企合作促进条例》浅析[J].中等职业教育，2009（20）：14-16.

Reflection on the Regional Legislation of Vocational Education and the Suggestions in Guangdong Province

OUYANG En-jian

(Guangdong Railway Vocational and Technical College, Guangzhou Guangdong 510430, China)

Abstract Regional legislation is an important composition of national legislation. Since the issuance of “Vocational Education Law” in 1996, more than 20 provinces have issued related matching laws. However, the Guangdong province that is a big vocational education province located at the frontier of reform and opening-up hasn’t formulated related laws yet. It is necessary and feasible for Guangdong province to formulate vocational education law, and the law should try best to solve the key problems of legislation model, vocational education system, financial assurance, school-enterprise cooperation, teaching staff, etc..

Key words vocational education; regional legislation; Guangdong province

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