试论联合国在外层空间治理中的角色

摘要：随着外空大国在追求外空武器化方面的步伐不断加快，外空安全环境是否会日益恶化已经成为国际社会日益担心的议题。在外空治理方面，联合国实际上自人类有能力进入外空起就扮演着十分重要的角色，为全球的外空治理建立起了基本的规范和制度框架，搭建了国际合作和协调的平台，开展了不少具有实际效应的项目。然而，由于外空科技在很大程度上为外空大国所垄断，外空秩序的维护和更新在当前面临着重大挑战。在此背景下，联合国尤其应该肩负起其维护国际和平安全的职责，从广大发展中国家、中小国家和国际社会的利益出发，积极引导国际外空治理的优先议程向发展和民生方向转移，为建设更加和平稳定普惠的国际外空秩序做出努力。

关键词：外空治理 联合国 导弹防御计划

中图分类号：D815文献标识码：A 文章编号：1005-4812（2015）03-0031-42

自人类具有摆脱地心引力的能力以来，外层空间（简称外空）就由于其高居人类之顶，具有超越陆、海、空的战略优势而备受各国觊觎。几十年来，随着科技水平的不断提高，人类不仅拥有了更强的外空探索能力，而且其生产组织方式开始由工业化向信息化演进。然而，人类社会向信息化的迈进，并没有降低外空的战略价值，相反，由于外空与日益活跃的信息通讯紧密相联，其在各国战略规划中的地位更显特殊。因此，虽然外空与陆地、海洋、大气以及网络空间相比，距离普通人的生活相对遥远，有能力开发外空资源的国家在数量上也有限，但是，对于外空及其资源的竞争仍然日趋激烈，防止外空武器化和防止外空军备竞赛已经成为国际社会急需面对的问题。正是在此背景下，如何评估当前的外空治理环境，成为学术界十分关心的课题。

出于对外空安全环境的担忧，笔者研究了联合国在外空治理中的角色，认为联合国在推动外空治理方面做出了重大努力，取得了很多成就。当前国际社会的担忧在于，随着科学技术的迅猛发展，超级大国推进外空武器化的步伐不断加快，并由此可能进一步导致全球战略关系的不稳定。为此，联合国应该进一步发挥其维护世界和平与安全的核心作用，及时更新制度设计，为实现外空可持续的和平与安全提供新的治理方案。

一、联合国在外空治理中的角色与成就

自人类进入外空时代起联合国就介入了外空治理活动。1957年10月，苏联发射了人类历史上第一颗人造地球卫星“斯普特尼克”（Sputnik），次年联合国就成立了由18个成员国组成的“和平利用外层空间特设委员会”。1959年12月，联合国大会再次通过决议，将该特设委员会改为常设机构，称为“和平利用外层空间委员会”（简称：联合国外空委）。自那时以来，联合国参与外空治理五十多年，取得了许多成果，已经成为外空治理的核心和枢纽。概括起来，联合国的作用大致体现在建立制度、协调推动以及采取行动等三个方面。

1.建立制度

作为世界上最具合法性的国际多边组织，联合国主要是通过制定国际法来积极介入外空制度建设。联合国制定的相关国际法主要有：《关于各国探索和利用外层空间包括月球与其他天体活动所应遵循原则的条约》（简称《外空条约》）（1967年），《营救宇航员、送回宇航员和归还射人外层空间的物体的协定》（简称《营救协定》）（1968年），《空间物体所造成损害的国际责任公约》（简称《责任公约》）（1972年），《关于登记射入外层空间物体的公约》（简称《登记公约》）（1976年），以及《指导各国在月球和其他天体上活动的协定》（简称《月球协定》）（1979年）等。此外，联合国还在外空管理方面发表了不少重要的宣言，其中包括：《各国探索和利用外层空间活动的法律原则宣言》（《外空宣言》）（1963年），《各国利用人造地球卫星进行国际直接电视广播所应遵守的原则》（1982年），《关于从外层空间遥感地球的原则》（1986年）；《关于在外层空间使用核动力源的原则》（1992年），《关于开展探索和利用外层空间的国际合作，促进所有国家的福利和利益，并特别考虑到发展中国家的需要的宣言》（1996年），以及《空间千年：关于空间和人的发展的维也纳宣言》（1999年）等。

在这些条约和宣言中，《外空条约》尤为重要。这一条约是联合国外空委成立后起草的第一部国际条约，它虽然没有全面回答各领域所遇到或将会遇到的具体问题，但将《外空宣言》所确立的九条政策性原则通过多边条约的形式转化为国际法原则，并对这些原则的内容作了充实和补充。这些原则包括：（1）太空是全人类共同的财富，（2）和平利用外空，（3）不部署大规模杀伤性武器及限制军事使用外空，（4）国际合作，（5）保护外空环境。通过这种方式，《外空条约》从整体上为人类在外空活动确立了原则，因此这一条约也被称为外空国际法领域的“准宪法”。此后，经过《登记公约》、《责任公约》、《营救协定》、《月球协定》以及《禁止为军事或其他任何敌对目的使用改变环境的技术的公约》等文件，这些国际法原则进一步演化为空间物体登记，损害赔偿，空间营救以及国际合作等四项制度，在民事和军用两个面向上指导着国际空间活动。这些协定和公约在过去的几十年构成了规范各国外空研究和探索的法律框架。

2.协调推动

作为国际外空活动的主要参与者，联合国不仅通过制定国际法来规范各国在外空中的行动，而且在几十年中逐渐形成了一套机构和平台，可以在与外空活动有关的事务中发挥重要的协调和推动作用。这些机构包括外空委、联合国大会、联合国秘书长及秘书处等。

外空委是联合国大会下属的一个永久性委员会。根据联合国第14届大会14/72号决议，外空委的主要任务是：（1）制定外层空间国际合作项目，研究实施办法，特别是组织外空研究的情报交换和传播，促进外空国际合作计划；（2）研究和制定外层空间的探测和利用可能产生的法律问题。外空委下设科学技术小组委员会和法律小组委员会，分别具体负责以上两项使命。通常，两个小组委员会分别于每年二月和三月举行会议，并向外空委提交本小组委员会的工作报告。每年六月外空委举行会议，并向每年秋季举行的联合国大会提交报告。由此可见，联合国大会虽然责任广泛，但外空事务在其日程上占有重要地位。联合国大会虽然不是处理外空事务的专门机构，但在宣传和推广外空法律条约、管理外空事务中发挥着重要作用。

与联合国大会相似，联合国秘书长和秘书处也不是处理外空事务的专门机构，但在管理外空事务中同样发挥着重要作用。联合国秘书长在已通过的多部国际空间法中被赋予重要责任。比如，《外空条约》和《营救条约》都规定，当缔约国发现航天员在外层空间遇到事故、危险等情况时，应立即通知联合国秘书长，而联合国秘书长也应立即动用他所拥有的一切适用的通信手段传播这个消息。又比如，《责任公约》第九条规定，在求偿国与发射国没有外交关系的情况下，可以通过联合国秘书长提出求偿要求。相应地，联合国秘书处也是外空国际合作不可缺少的伙伴。比如，外空委下属的两个小组委员会都设有独立的秘书处，其中法律委员会的秘书处直接归联合国秘书处法律事务局管理。更为重要的是，外空委本身的秘书处——联合国外空事务司（简称“外空司”）就设在联合国秘书处。

除了协调联合国系统内有关外空事务的活动外，联合国还是一个中枢，保持着与非联合国机构以及与国家之间的沟通与协调。比如，裁军谈判会议（裁谈会）虽然并不隶属于联合国，但它与联合国保持着非常密切的联系。它之所以由18国裁军委员会扩大并改组为包括世界各地区主要国家参加的“多边裁军谈判会议”，就是由联合国裁军特别联大决定的。该裁军特别联大还决定废除由美苏把持的两主席制，改为由会员国轮流担任主席，这也在机制上削弱了超级大国对军控和裁军事务的垄断。1982年，防止外空军备竞赛终于被列入裁谈会的议程。但是，由于美国的反对，有关这一谈判的工作组直至1985年才得以成立。此后，裁谈会虽然就与外空有关的国际法、核查和建立信任措施等进行了一些讨论，但始终未能就防止外空军备竞赛条约展开谈判。裁谈会在外空军备控制方面的进展缓慢，也正反映了超级大国对于多边外空军控的消极态度。有鉴于此，1993年，联合国秘书长应联合国大会的要求，就外空问题提交了两份报告：一份是“外空信任措施应用的研究”；另一份题为“为加强冷战后安全在太空方面活动的国际合作”的报告，则是为了配合秘书长提出的“和平纲领”及“冷战后军备限制与裁军的新层面”而撰写的。由此可见，与美、苏倾向于以双边方式讨论其外空关系不同，广大发展中国家，甚至是具有一定外空能力的欧洲国家，都愿意在联合国为主的多边舞台上讨论外空问题，以敦促超级大国进行包括航天领域在内的军备控制，促使外空最终成为人类可以共同开发的和平家园。

与裁谈会的情况相似，机构间空间碎片协调委员会是另一个与联合国有密切关系的国家间多边机构。机构间空间碎片协调委员会由美国航空航天管理局、欧空局、日本宇宙开发事业团和俄罗斯航天局联合发起，于1993年10月26日在俄罗斯的加里宁格勒成立，1995年6月中国国家航天局正式加入。国际碎片协委会自1996年以来，每年向联合国和平利用外层空间委员会的科技小组委员会会议提交一份报告。1996-1998年分别针对当时外空委科技小组委员会空间碎片议题的重点，先后提交了关于空间碎片的观察与测量，空间碎片的环境与建模，空间碎片的缓减等三篇技术报告。1999年提出了一份综述性的空间碎片技术报告。2000年提出了关于地球静止轨道空间碎片处置的报告。因此，对于国家及国家间组织来说，即便它们与联合国没有隶属关系，也非常注意向联合国提供意见，将联合国作为施加影响的重要平台。

3.采取行动

值得注意的是，联合国在外空治理中的作用也并非完全是幕后或间接的。联合国还是一些具体项目的实施者，是和平利用外空和空间合作的实践者。

第一，召开了三次外空大会。根据外空委员会的建议，联合国分别于1968年、1982年和1999年召开了三次外空大会。这三次大会都是在发展中国家的积极倡议和推动下召开的，其中尤以第三次大会最为特殊。当时，由于西方发达国家的反对，第三次外空会议最后是以联合国外空委特别会议的形式并在外空委现有预算内召开的。因此，这次会议是联合国历史上第一个在不增加额外预算的情况下举行的大型国际会议。第三次外空大会的主题是“二十一世纪人类的空间惠益”。它评估了第二次外空大会以后空间科技的重大进展和人类所面临的新挑战，为进入新世纪的人类探索和利用外层空间的活动制订了一系列指导原则和行动计划，并为各国政府、有关的国际组织及航天工业界提供了交流和合作的机会。会议最后通过了《联合国第三次外空大会报告》，其中包括：《空间千年：关于空间和人的发展的维也纳宣言》（简称《维也纳宣言》），技术论坛报告，空间新一代报告等。

《维也纳宣言》是一项具有历史意义的文件，为进入新世纪的人类探索及和平利用外空的活动规定了基本原则和行动计划。其中特别包括：（l）重申联合国宪章的宗旨和原则，各项国际法原则和联合国大会的有关决议，重申探索及利用外层空间的和平目的，强调应防止外层空间军备竞赛；（2）建议联合国大会宣布每年的10月4日（人类第一颗人造地球卫星进入太空）至10日（《外空条约》生效）为“世界空间周”，以便每年纪念空间科技为人类生存条件改善作出的贡献；（3）确定了应付未来全球挑战的战略，就环境保护与资源管理，利用各种空间技术促进人类安全，发展和福利，提高对空间的科学知识和保护空间环境，增加教育和培训机会并确保公众认识到空间活动的重要性，加强和调整联合国系统的空间活动，促进国际合作等六大领域的行动计划提出了数十项建议；（4）决定设立一项联合国特别自愿基金，用于支持实施第三次外空会议的各项建议；（5）建立对第三次外空会议建议实施情况进行定期评估的机制，即外空会议召开5年后（其后则视情况而定）由联合国大会在外空委所进行的筹备工作的基础上，审查和评价第三次外空会议各项建议的执行情况。

2004年，联合国和平利用外空委员会对执行第三次外空大会的情况进行了审议，充分肯定了联合国各机构以及世界各国在执行方面所做出的努力。但是，落实和进一步推进第三次外空大会各项建议的任务尚未完成，联合国外委会仍在不断推进这些方面的努力。

第二，成立了空间应用项目。根据成员国在1968年第一次外空大会上的要求，1971年成立了联合国空间应用项目，设置在当时的联合国外空局，现在的联合国外空事务办公室框架下。其基本目的是缩小工业化国家与发展中国家之间在应用外空方面的差距，工作方向包括能力建设、教育、研究、发展支持、技术咨询等。1982年第二次外空大会后，该项目的使命进一步扩大，所推动的国际合作已经不局限在发达国家与发展中国家之间，而扩展到发展中国家之间。这些努力最终推动建立了5个有关空间科学和技术教育的区域中心，分别坐落在印度（亚太地区）、约旦（西亚地区）、摩洛哥（非洲一法语区）、尼日利亚（非洲一英语区）、以及巴西和墨西哥（拉丁美洲和加勒比地区）。从主题来看，空间应用项目主要是从空间基础科学，外空技术基础，载人航天，全球导航卫星系统的使用和应用，自然资源管理与环境监测以及其它一些方面帮助发展中国家提高其利用外空资源的能力。

第三，成立了灾害管理和应急天基信息平台。近年来，随着全球气候变化趋势的加剧，各类自然灾害事件频发，损失日趋严重。严峻的灾害形势给全球社会经济发展和人类生命财产安全造成巨大威胁，也给各国灾害管理工作提出了新的挑战：随着卫星遥感、通讯、导航等技术的快速发展，天基技术在灾害管理中的作用日益突显。在联合国外空司的倡议、组织和推动下，2006年联合国大会通过了第61/110号决议，决定成立“灾害管理和应急天基信息平台”。该平台南联合国外空司负责管理，旨在通过空间信息支持灾害管理，协调灾害管理界与空间技术界之间的关系，促进各国尤其是发展中国家的能力建设，为世界各国及相关国际与区域组织提供全面的灾害管理天基信息和服务。根据方案，除维也纳总部之外，该项目还设立波恩和北京两个办公室。波恩办公室于2007年10月成立，北京办公室则于2010年11月成立。

由此可见，随着人类探索外空的步伐不断向前迈进，联合国在外空治理方面的作用也在不断扩大和深化。从制订法律规范到搭建机制平台，再到为各国尤其是发展中国家提供参与外空探索和享有外空资源的机会，联合国在和平利用外空和维护外空的公共性质方面发挥着重要作用，应该成为外空治理的核心力量。

二、外空武器化的挑战

联合国在外空治理方面做了很多工作，发挥着十分重要的作用，但这并不是说外空领域已经风平浪静、秩序井然了。相反，外空活动中存在着许多风险，其中最为严重的当属外空武器化的威胁。自人类有能力影响外层空间起，外空就不断受到军事利用的干扰。从最初的远程弹道导弹“借道”外空，到军事侦察卫星进入太空，再到信息化战争全面整合和运用外空资源，人类军事利用外空不断朝着更宽和更深的方向发展。当前，随着弹道导弹防御技术的不断发展，外空实际上已经站到了继陆、海、空之后成为又一战场的门槛上。

导弹防御是一种用导弹拦截导弹的技术。从使用武器系统的功效来看，也许可以说导弹防御所关注的是怎样阻止对手的导弹攻击，具有防御性；但是，正如很多研究中已经指出的，在军事行动中，进攻与防御相辅相成，防御系统的改善必然意味着进攻方面要做出反应，进一步改进和提高其进攻能力，从而加剧军备竞赛和紧张局势。从现实中看，导弹防御自20世纪50年代后期出现以后，其发展就一直伴随着美国与前苏联在进攻性导弹方面的升级与竞赛，以至于到1972年美国共和党尼克松总统为稳定美国与苏联之间的战略核平衡关系，下决心与前苏联达成了《限制反弹道导弹系统条约》（简称为《反导条约》），切断导弹防御与进攻性战略核力量之间相互促进的恶性循环。然而在1983年，美国总统罗纳德·里根提出了“战略防御倡议”，再一次公开提出了发展导弹防御体系的要求。而且，根据里根总统的计划，美国是要构筑一张“天网”，在地球轨道上部署诸如激光武器、粒子束武器等定向能武器以实施所谓的助推段拦截。美国这一计划不仅开启了新的竞赛领域，而且直接将部署武器系统的地点指向外空。

里根政府的战略防御倡议，虽然由于其远远超出了当时的科技和财政可以承受的能力而一再被缩减，并在最终不得不面临被放弃的命运，但是，战略防御倡议提出的许多研究内容得以保留和开发，并在以1991年海湾战争为代表的冷战结束后美国进行的几场局部战争中得到体现。美国的导弹防御系统逐渐由低空导弹防御向由低、中等多个层次组成的防御系统的方向发展。2001年，就在小布什总统宣誓就任后的第3天，美国空军太空战争研究中心在科罗拉多州施里弗空军基地举行了一场为期5天的外空军事演习。在这场军事演习中，外空已经不再仅仅为地面战斗提供支援保障，而是成了一个主要的战区。这一变化说明，美国外空军事技术的发展，已经到了有可能在外空部署具有杀伤力的武器系统的阶段。外空的军事利用正在跨过武器化的门槛。外空的和平安宁将面临更大的挑战。

与在外空部署武器系统的步伐不断加快相对应的是，美国在外空军控方面的立场不断后退。这在美国对待《反导条约》的问题上表现得相当明显。《反导条约》可以说是仅有的几个有助于维护外空军控的条约之一，因为这一条约第五条第一款明确规定：（缔约）双方保证不研制、试验或部署以海洋、空中、空间为基地的以及陆基机动的反弹道导弹系统及其组成部分。也正因为这样，这一条约也是美国国内导弹防御支持者的“眼中钉”。在克林顿政府时期，美国国内要求发展导弹防御系统的呼声就不断高涨，但是，克林顿政府担心发展导弹防御系统可能对全球战略稳定产生负面效应，总体上对发展导弹防御系统采取了约束性做法。当然，克林顿政府要求“澄清”和“修改”《反导条约》的做法，仍然是在为美国发展导弹防御系统打开口子，但是至少《反导条约》的基本框架得到了维护，这在一定程度上可以被理解为美国无意改变在外空非武器化方面的立场。然而，小布什政府上任以后，采取了完全不同的做法。2001年9月30日，小布什政府公布的《四年防务审议》指出，“美国正在着力发展弹道导弹防御系统。结合使用弹道导弹防御与其它防御和进攻手段，将能够保护美国的行动自由权，增强拒止性威慑，并在一旦威慑失败后减轻被攻击的后果……国防部重新启动了导弹防御计划，并由谋求建立单一地点的‘国家’导弹防御系统变为开展广泛的研究、发展和试验，目的是部署多层型导弹防御系统。”以此战略报告为指引，2001年12月，小布什政府在没有向该条约的其他成员国提出任何修正方案的背景下直接单方面宣布退出《反导条约》。2002年6月，美国的退出行动正式生效。此后，小布什总统于2002年12月签署了“第23号国家安全总统指令”，并在此基础上于2013年5月20日发表了题为《弹道导弹防御国家政策》的文件。根据这些文件，美国于2004年开始部署原先受《反导条约》限制，旨在防护美国本土全境的导弹防御系统。2006年10月，小布什政府更是在太空政策报告中措辞强烈地谈到，美国拒绝就任何可能会限制其进入或使用太空的协议进行谈判，反对与这一原则相违背的任何形式的军事控制协议或规定。

由此不难发现，冷战结束以后，美国作为当今世界上具有最强大军事力量的国家，在开发天基武器方面失去了制约，并因此日益对维护军控机制和外空非武器化失去兴趣。然而，正如许多研究中已经指出的，主要大国在塑造和维护国际秩序方面扮演着十分重要的角色。美国在外空武器化方面越行越远，对于外空治理，对于维护外空的和平稳定，对于防止外空被更加深入地卷入军事冲突，显然会产生十分不利的影响。在此背景下，联合国作为在外空治理中一直发挥着重要作用的全球性权威机构，应该再一次肩负起维护和塑造外空秩序的使命，为各国如何更好地利用外空资源指明方向。

三、关于联合国规范外空秩序的建议

联合国要维护和保障外空的和平稳定，首先要做的就是检视现有外空治理工具，使其在实践中更加有效地发挥作用。联合国在外空治理方面的现有制度规范是以《外空条约》等五大条约和四大制度为基础的，但是这些规范本身也急需升级。第一是与时俱进的问题。以《外空条约》等为基础的国际外空治理机制，所确立的一些原则，如外空是人类共同的财富，和平利用外空以及保护外空环境等，虽然具有长久的正义性，但是，这些制度毕竟制定于上世纪60、70年代，应该适时加以调整，以对时代的发展和科技的进步做出反应。第二是概念争议的限制。外空治理涉及到大量法律规定，厘清概念十分重要，而外空治理中的许多概念又常常难以界定。比如，对于何谓“和平利用”，有人认为就是非军事利用，也就是说外空资源不能被用于任何军事目的，但也有人认为，和平利用就是非侵略性利用或非进攻性利用。这两种界定在实践中可能产生完全不同的效果。按第一种界定，外空中的设施不能被用于任何军事目的，也就是说，卫星不可以为军事行动提供天气预测、地形勘测，就更不要说通讯和导航服务了。但是，第二种理解的情况就完全不同了。不仅是军用卫星等在被允许之列，而且在外空部署武器系统都可以考虑，只要这些武器不做侵略性或进攻性使用即可。当然，至于什么是“进攻性”和“侵略性”，又可以引发一系列的讨论。因此，概念讨论对于外空治理非常重要，并因此常常成为外空治理多边谈判的主要内容。但是，外空治理毕竟不等于概念研讨，国际外空治理急需走出在概念中原地打转的局面，在实践中取得更加具体的成果。第三是效用问题。从联合国在外空治理中发挥的作用来看，关于人类的外空活动实际上也有不少规范，但是，对于如何维护这些规范，现有的国际多边安排并没有具体措施。联合国是各国宣示政策、讨论问题的重要舞台，但是其影响各国政策，约束各国行为的能力相当有限。有学者指出，从1981年到2005年几乎每年的联合国大会都通过《防止外层空间军备竞赛》的决议……但是这些决议到底发挥了多大的作用，确实很难让人得出比较满意的回答。可见，联合国在维护全球外空治理方面的努力中仍然存在许多弱点，需要加以改进。那么，联合国如何才能更新和维护全球外空治理制度呢？找到适合的依靠力量和工作方向显然至关重要。

首先，从依靠力量来说，联合国恐怕不能对外空大国寄望过高。无可否认，大国在联合国事务中扮演着重要角色。但是，联合国在外空治理方面长期坚持维护外空和平稳定，维护外空是全人类共同财富的政策走向，与外空大国的利益并不完全相符。对于外空大国来说，外空只是维护其战略优势的另一领域，只要技术、财政以及政治等条件允许，就要谋求在外空的战略优势、对付有可能来自其他国家的挑战。美国小布什政府在其《国家空间政策》中讲得非常清楚，对美国而言，在外空的行动自由与在空中和海上的行动自由同等重要。美国在外空的行动不受限制。如有必要，将阻止对手运用有损美国国家利益的外空能力。可见，外空大国即便是把和平利用外空和外空是人类共同的财富这样的说辞挂在嘴上，也难以改变其谋求垄断外空优势的野心。联合国想要建立起普惠的，降低军事导向的外空秩序，就不得不更加重视外空大国以外国家的力量，保障它们的权益，为它们搭建平台，为建设新时代外空治理秩序汇聚新的支持力量和推动力量。

将视线投射于外空大国之外，联合国在外空治理中无疑将更加重视中小国家和发展中国家的作用。然而，与外空大国相比，中小国家和发展中国家在外空技术和财政能力等方面都受到较大限制。联合国想要在更大程度上发挥这些国家的作用，也许不得不注意做好以下几方面工作：第一，应该更加重视欧洲与新兴国家在外空治理中的角色与主张。作为一个集团性力量的欧洲以及新兴大国中的不少国家，既具有普通中小国家和发展中国家所不具备的外空科技能力和财政规模，又不像美国那样一只脚踏进了外空武器化的门槛，可以成为联合国更新国际外空秩序的支持力量。第二，通过动员国际外空活动中的新生力量，调整外空资源分配，重置外空活动的主要议程。人类进入外空以来，由于外空科技能力主要掌握在超级大国手中，外空活动基本为超级大国所把持，军事议题在美苏战略竞争的背景下成为外空事务的主要议题。然而，在外空事务中维持浓厚的军事色彩，并不符合广大中小国家和发展中国家的利益。对于广大中小国家，尤其是发展中国家来说，外空资源的意义更大程度体现在经济、社会和科技价值上。联合国将关注重点转向中小国家和发展中国家，就是要将外空事务的主要议题由军事内容转向非军事内容，让中小国家和发展中国家更加切实地从国际外空治理中获得发展利益，改善民生。第三，基于新的工作方向，进一步深化和扩展其外空治理的网络建设和平台建设。在介入外空事务的50多年间，联合国以联合国大会、外空委等机构为抓手，通过推行空间项目，建立灾害管理和应急平台等措施，逐渐建立起了发挥其影响的渠道，但是这些努力显然还不够。联合国要真正发挥其在外空事务中的核心和主导作用，引导全球形成以发展和民生为导向的和平、稳定、普惠的外空秩序，就需要进一步扩展其网络体系，使中小国家和发展中国家有更多机会分享外空科技和财政支持，吸引有能力的国家为外空秩序建设提供更加丰富的公共产品。

中国作为联合国常任理事国，长期以来在外空问题上的基本立场是促进航天技术和平利用和反对外空军备竞赛。2002年6月，中国与俄罗斯一起向设在日内瓦的联合国裁军大会提出了一份题为《防止在外空部署武器、对外空物体使用或威胁使用武力国际法律文书要点》的联合工作文件草案（CD/1679）。2005年3月，中国又在联合国发起关于太空非武器化的研讨。2007年，在第十届五次人民代表大会的记者招待会上，中国国家总理温家宝又郑重重申，中国主张和平利用太空，反对在太空搞军备竞赛，中国和平利用太空的立场不变。他还呼吁，国际上有关国家应尽早签订和平利用太空的有关文件。中国是外空和平稳定的坚定支持者。随着中国国家实力的稳步增强，近年来，中国还在不断加快与发展中国家的合作。中国2000年发布的航天白皮书明确指出，中国重视与发达的空间国家的空间合作，但同时要加强与发展中国家的空间合作。中国不仅为单个的发展中国家提供发射卫星，培训科学家和工程师的机会，而且正在通过联合国这样的多边平台，为更多的发展中国家获得更多的外空科技和外空资源提供帮助。联合国可以通过更加积极地建设外空伙伴关系，为全球外空治理作出更大贡献。

结论

近年来，随着外空大国在追求外空武器化方面的步伐不断加快，全球外空治理成为人们日益担心的一个话题。对于全球外空治理，联合国实际上自人类有能力进入外空起就扮演着十分重要的角色，为全球的外空治理建立起了基本的规范和制度框架，搭建了国际合作和协调的平台，开展了不少具有实际效应的项目。然而，由于外空科技在很大程度上为外空大国所垄断，外空秩序的维护和更新在当前面临着重大挑战。在此背景下，联合国尤其应该肩负起其维护国际和平安全的职责，从广大发展中国家、中小国家和国际社会的利益出发，积极引导国际外空治理的优先议程向发展和民生方向转移，为建设更加和平、稳定、普惠的国际外空秩序做出努力。

推荐访问:联合国 外层 试论 治理 角色