基础教育管理体制改革进展及对城区教育改革的启示

摘要：改革开放以来，我国基础教育管理体制改革呈现出教育行政管理权不断下移、学校办学自主权不断扩大的特点，还存在权力分工关系不清、运行缺少法律保障、评价体系不够合理等问题。发达国家基础教育管理体制改革呈现权力分配趋向均权、行动方式更加民主、管理主体日益专业等发展趋势。我国城区基础教育管理体制改革要确定市、区级两级政府之间的权限，理顺教育行政部门和学校之间的关系，完善学校内部管理机制，提升管理主体的教育与管理水平。

关键词：教育管理体制；教育改革；基础教育；城区

中图分类号：G40-058 文献标志码：A 文章编号：1673-9094（2016）12A-0003-06

教育管理体制改革，是破解教育改革难题、构筑现代基础教育管理体制的基本路径，是改革与完善基础教育管理制度的必然选择，是办好人民满意教育的重要保证。尤其是在城市化进程不断加快，以及基础教育管理权限下移到以县（区）为主的背景下，城市新区建设、跨县（区）教育集团的组建等，都给原有的教育管理体制带来了巨大挑战。

一、我国基础教育管理体制改革的历程及特点

教育管理体制是指各级教育领导的隶属关系、工作关系、工作范围、职责、权限、管理方式以及实施措施。[1]基础教育管理体制是教育管理体制重要组成部分，具体应包括教育行政体制和学校内部管理体制两大方面。教育行政体制主要涉及的是教育管理权在不同层级政府之间、同一层级政府不同部门之间以及主管教育的政府行政部门与学校之间的分配与协调，所解决的是地方政府与中央政府的教育责任分担问题以及政府与学校的关系问题，关注的重点是地方政府如何有效地管理学校。学校内部管理体制主要涉及学校内部决策、执行、咨询、监督以及反馈等机制运作的形式与方式，所解决的是学校内部运作及其各种关系的协调与处理问题，关注的重点是如何提升学校自主办学的能力。本文侧重研究改革开放以来我国基础教育管理体制改革发生的变化。

（一）我国基础教育管理体制改革的历程

改革开放以来，我国在基础教育管理体制改革方面进行了积极的探索，探索的历程可以通过梳理党和政府颁布的一些重大政策得以明晰。

1985年，中共中央发布的《关于教育体制改革的决定》指出：“实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制订和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方。”这次教育管理体制改革指导思想是放权，即中央政府向地方政府放权，地方政府向学校放权。通过政策文件的形式明确了地方政府的权力和责任，调动了地方各级政府，尤其是县、乡两级政府对基础教育管理的热情。这次体制改革具有开创性意义，为我国后续的基础教育管理体制改革确定了基调，对我国基础教育体制改革产生了深远的影响。

为了使政策上升到法律层面，1986年通过的《中华人民共和国义务教育法》明确规定“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”。至此，基础教育领域中央政府与地方政府的责任与权力划分以法律的形式得以确定，考虑到全国具体情况存在较大差异，在涉及面较广的方面，强调中央政府的管理权，比如，教学大纲的制订、课程设置、教学内容的安排、教科书的编撰与审定等由国务院来统筹。但是，《义务教育法》对地方政府职责权限表述相对笼统，实践中缺乏操作性。为了增强可操作性，1992年颁布《中华人民共和国义务教育法实施细则》进一步明确和细化了“地方负责、分级管理”这一原则。中央政府过度集权、大包大揽的办学格局得以改变，地方政府的办学积极性得以调动。然而，地方不同层级政府（省、市、县区、乡镇）的权限和责任还缺乏明确的劃分。1993年，《中国教育改革和发展纲要》指出：“深化中等以下教育体制改革，继续完善分级办学、分级管理的体制。”进一步厘清了地方政府之间的责任与权力划分，解决了行政管理中地方政府缺位、越位、错位问题，进一步明确了以县为主的管理体制，扩大了地方政府尤其是市、县区两级政府的办学自主权，激发和调动了地方政府办学的积极性。但是，由于缺乏一些跟进和配套措施，地方政府在办学体制、机制改革以及经费投入等方面还存在一些问题，教育经费投入不足、不到位，有时连基本的办公经费、教师工资都拖欠。1999年，中央出台《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，指出：“根据各地实际，加大县级对教育经费、教师管理和校长任免等方面的统筹权。”

受我国自上而下管理体制的传统与惯性以及基础教育涉及面的复杂性等因素的影响，分级管理的体制在权力、责任、义务等方面仍存在脱节的问题。针对此，2001年国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》指出：“要进一步完善农村义务教育管理体制，实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。”分级管理由原来的省、地、县、乡四级管理改为省、地、县三级管理，特别强调和明确了县级政府对本地农村义务教育负有主要责任。至此，我国基本上形成了权利配置相对合理、权责划分基本相称以及统筹协调相对有力的教育管理体制。[2]

2005年的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》、2006年修订实行的《中华人民共和国义务教育法》等政策、法律的出台，以及2007年党的十七大明确提出的教育公平战略，使得“教育均衡与公平”成为基础教育管理体制改革的核心主题，其重点是建设有利于促进农村义务教育公平与发展的教育管理体制。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出：“要以体制机制改革为重点，鼓励地方政府和学校大胆探索和试验，创新办学体制、教育管理体制，建设现代学校制度。”现代学校制度建设成为基础教育管理体制改革的重要目标之一。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“统筹城乡义务教育资源均衡配置，实行公办学校标准化建设和校长教师交流轮岗。”资源的有效配置离不开高效运行的教育管理体制保驾护航，这对各级政府的行政管理和学校的自主办学都是严峻的考验。

（二）我国基础教育管理体制改革的特点

30多年的基础教育管理体制改革，让各级政府的权力和责任进一步明确，地方政府办学的责任感增强，积极性增加；学校办学自主权逐渐扩大，自主办学能力不断提升，从根本上提升了教育质量。

1.教育行政管理权不断下移

教育行政管理权的下移是一个渐进的过程，是与我国社会发展阶段的不同特征相匹配的，特别是计划经济体制向市场经济体制转型过程中，转变政府职能、下放行政权力是必然趋势。20世纪80年代初期，学校建设、学科调整、教育经费的拨付与使用以及课程、教材、教学大纲、教学计划的审定等事项的管理权都集中于中央政府和中央教育行政管理部门。地方政府的主要职能就是按照上级指示，充当被动执行者的角色，参与办学积极性不高。为了调动地方政府积极性和提高中央政府的办事效率，本着抓大放小的原则，基础教育管理权被下放到地方政府，中央政府仅保留对基础教育大政方针和宏观规划的决定权。其后，又逐渐完善对各级政府教育管理权限的细化和明晰，最后形成了中央政府领导下的，地方政府负责、分级管理、以县为主的基础教育行政管理体制。中央政府通过权力的不断下放，改变了过去整个国家的教育活动的管理权都高度集中于中央政府和中央教育行政管理部门的状况，给予了地方政府更多的管理权和自主权。[3]

2.学校办学自主权不断扩大

一方面，学校办学的形式更加灵活。公立学校内部管理权力不断扩大，特别是随着校长负责制的不断完善和政府机构改革带来的政府职能转变，学校在自主管理中拥有较大的自主权。政府与学校关系调整中，政府“如何保障和监控学校的办学自主权问题”[4]是一个关键问题。此外，学校办学自主权的扩大表现为国家允许并通过法律的形式保障办学主体的多元化、多样化，推动了多种办学形式的发展，出现了民办学校、民办公助学校、公办民助学校等，一定程度上缓解了教育资源不均衡状况，同时满足了社会对于教育的多样化需求。有特色、适合我国国情的多样化办学体制格局逐渐形成。

另一方面，政府管理学校的方式发生变化。政府不再是学校具体事务直接指挥者，逐渐由原来的直接、微观的管理转向了宏观的规划、指导、监督和协调，通过政策、财政等工具引导支持学校发展，通过质量监控、专家督导加强对学校办学质量的检查、反馈和纠正。对学校的人事权、经费权和内部事务处置权给予业务上而非行政式的指导。

（三）我国基础教育管理体制存在的问题

1.权力分工关系不清

无论是上下级政府之间，还是同级政府不同部门之间，还是教育行政部门内部职能结构之间，存在权力越位、缺位、错位并存的局面。

首先，上级政府与下级政府关系不清。权力过多集中于上级政府，地方政府缺乏灵活多样的教育自主权，尤其中央与地方的权力划分还有待进一步明确，由于我国地域经济发展差异，机械的权力划分可能导致地方教育发展不均衡。

其次，同级政府不同职能部门关系不清。由于教育涉及面较广，同级政府中的不同职能部门与教育行政部门在职能上有交叉的地方。部分行政部门出于自身行政利益的考虑，会直接或间接干预教育行政部门对教育的规划、管理、政策、规章的制订，导致教育行政部门决策成为多部门博弈的结果，而不能有效反映教育发展规律。

再次，教育行政部门内部职能关系不清。教育行政机构内部设置日益庞大，机构愈加臃肿。各职能部门都可以独立向学校发文、布置事务，缺乏统整。学校在实施管理过程中迫于压力，对上级各个职能部门的决定都照单全收，一个也不得罪，导致学校整天都有处理不完的事务，严重影响学校的工作效率。

2.运行缺少法律保障

教育法规的不完善，主要表现为缺乏、滞后、不配套和不衔接，使得教育行政部门在实施管理的过程中法治意识淡薄。

由于缺少明确的法律规范，特别是问责规范和绩效考核规范。使得上级教育行政部門的发布的决定和指令、作出的决策，有时得不到充分的执行。比如推行素质教育、减轻学业负担等重大教育决策，由于缺乏相关配套和跟进的法律规范，得不到有效的执行与落实。

此外，学校法人地位有名无实，责权利不一致。学校对教育承担的责任过重，无论发生什么事故，只要是与学生有关，并在学校发生，学校就要承担各种责任。这样一种现状使得学校无法正常开展各式各样的教育活动。

3.评价体系不够合理

受传统惯性和现实要求等诸多因素的影响，目前教育的管理、监督、评价整个运行过程基本上由政府包办。管、办、评一体是政府管理教育的典型特征，评价形式单一、评价标准僵化、专业评价机构和公众参与评价缺失、评价公信力不高是当前基础教育管理体制运行的基本现状。

政府在学校运行过程中扮演着学校举办者、行政管理者、办学执行者等多重角色。多重角色的混搭和叠加导致角色混乱和错位，在实践中表现为政校不分、教评不分，学校与政府关系混乱。在这样的管理体制中，政府集裁判员、运动员、解说员于一身，带来的结果必然是自说自话，长此以往就陷入僵化固化的泥潭，教育发展失去动力和活力。[5]

二、发达国家基础教育管理体制改革的趋向

通过简要考察法、美、日、英、德等发达国家基础教育管理体制改革和探索历程，发现基础教育管理体制改革呈现一种趋势，基本上是沿着“崇尚民主—追求科学—合理分权一实现专业化”[6]的轨迹和方向进行。

（一）权力分配趋向均权

权力是基础教育管理体制得以有效运行的前提和保障，无论采取集权的方式，还是分权的方式，实质都一样，都是为了更好地实现对教育的有效管理，只不过权力分配的方式和运行的路径与方向有别而已。随着社会的发展，分权成为一种管理趋势。通过考察实行中央集权制（法国）[7-8]和实行地方分权制（美国）[9-11]的发达国家的教育行政管理体制运行过程，发现一个非常奇特的现象：教育管理体制集权的趋向于放权，分权的趋向于集权，整体上呈现出均权的趋势。即实行教育行政管理中央集权制和地方分权制的国家正在相互靠拢，相互协调，逐渐趋于均权化。中央放权主要基于节约行政成本和提高公共服务效率的原则，缩减管理梯度，将相关的财政、人事等权力转移给地方政府、学校。原先采取地方分权的地区和国家，为了更好地协调教育发展中的问题，对于涉及面较广，尤其涉及全国性教育事业的事项，逐步加强中央一级的管理权力。

（二）行动方式更加民主

随着公共管理理论的不断发展，治理理论提倡的一些理念和观点为基础教育管理体制改革所接受。在治理视野下，强调过程的交互性，主张管理相关者通过合作、协商、建立伙伴关系以及确立共同的目标等方式来实现对公共事务的管理。[12]这意味着在基础教育行政管理中，政府虽然是主角，但不可以独断专行，必须重视与其他机构及个人的合作。在教育管理过程中，政府不能仅仅依靠强制性的政策来进行运作，而应更多地通过规则的制订来规范各行为主体的行为，正式的强制管理与行为主体之间的民主协商、谈判、妥协相结合，正规的法规制度与行为主体自愿接受的非正式措施相结合。各行为主体在互信、互利、互存及参与合作中求同存异。政府在对基础教育进行管理的过程中，应该运用综合政策工具（如法律、规划、经费、标准、监测、评价、督导）进行引导、调节和监督，并实行教育问责机制，而不是直接、微观地干预学校的具体办学行为。

（三）管理主体日益专业

具体表现为管理机构专业化和管理人员专业化。对于机构而言，尽管不同的国家由于国情不同，无论是集权，还是分权，还是集权与分权相结合，都设置了独立或相对独立的主管教育的事务机构。如法国的教育行政管理不受同级政府的直接指挥，而是独立于一般行政机构之外，实行上下垂直领导。美国的学区仍然保持独立的状态，不受一般行政机构的干涉。德国[13]认为教育行政管理是内务行政一部分，但也十分重视专门的教育行政管理机构所起的作用。英国[14]和日本[15]的地方教育行政管理则介于一般行政与教育行政之间。对于人员而言，严格按照知识化、专业化的标准选任各级教育管理人员，成为教育体制改革一个趋势。教育需要既懂得教育规律、又善于管理的人来领导。防止门外汉领导门内汉，实现教育行政人员的专业化成为基础教育体制改革的必然要求。如法国各级教育行政管理长官均为教育专家，在国民教育部中特设行政人员教育科，专门负责推进教育行政管理人员的专业教育工作。美国大学普遍设立教育行政管理专业，培养教育行政管理方面的专业人员，还设有完善的在职进修体制，为在职教育行政人员提供进修机会。日本在大学增设了教育行政管理课程，供学生学习，或供在职教育行政人员进修。我国在师范类大学的教科院或教育系、综合性大学的管理学院或公共学院开设教育行政管理课程，供学生学习，或供在职教育行政人员进修。

三、对城区基础教育管理体制改革的启示

由此看来，基础教育管理体制改革既是基础教育改革的突破口和关键，又是其他改革举措得以有效实施的前提和保障，各个国家都非常重视对本国基础教育管理体制的积极变革。教育改革的复杂性和综合性，要求教育管理由单向机械管理转向多元共同参与治理，由自上而下的行政命令转向自上而下和自下而上相结合的民主协商，形成参与管理的主体共同承担责任、分享权利、履行义务，最终形成有利于教育全面协调发展的教育管理体制。这些经验与探索对我国县区教育管理体制改革具有重要的启示和指导意义。

目前，在我国现行的行政区划中，虽然县和区在行政级别上是同级，但管理上有所不同，区是“市辖区”，是城市的组成部分，是地级市的直属行政区域，县是地级市的管辖行政区域。一般情况下，区的独立性比县要弱，这一特点使得区的教育管理体制改革关注的内容应有别于县。基于我国基础教育管理体制改革的探索和国外基础教育管理体制改革的趋势，在考虑城区基础教育管理体制改革时至少要关注以下几个问题。

（一）确定市、区级两级政府之间的权限

我国目前形成了地方负责，分级管理，省、地、县三级管理为主的基础教育管理体制。明确划分了从中央到地方的职责，特别是明确了县级政府对本地农村义务教育负有主要责任。虽然教育行政管理权力呈现均权化趋势，但实践中仍然普遍存在着上级政府权力过分集中而下级政府权力有限的弊端。虽然下级政府权力有限，但是必须要承担相应的责任。尤其“区”是“市”的组成部分，是市的直属行政区域，独立性较弱，很容易陷入市与区在人事、财权、物权等方面权限不分、职责不明的境地。同時，以往更多的是关注县级政府对本地农村义务教育负有主要责任，而对区规定较少，区级政府的教育管理职能相对弱化。因而，市、区政府的角色要转变，权责要明晰，统筹规划能力要增强，公共教育服务水平要提高。政府对教育实行宏观管理，将政府的教育行政职能限定在法定的范围内，承担教育宏观管理职能，确定教育方向、提供教育机会、平衡教育需求、提高教育效能。通过政策引导和全程督导成为教育体系的规划者、教育条件的保障者、教育服务的提供者、教育公平的维护者、教育标准的制订者和教育质量的监管者。

（二）理顺教育行政部门和学校之间的关系

处理好教育行政部门和学校的关系的关键是明确权力和责任的边界。按照法律规定，学校是独立的法人，法人具有权利能力和责任能力。对学校而言，权利能力指办学需要有经费，需要有人事权、财政权、办学权，如果这些权利不具备，就不是一个完整的法人，甚至不是法人，也就不具备担责的能力。而这些需要有一个具体明确的规范，区一级教育行政部门可以考虑在辖区内部分学校进行试点——教育行政部门到底可以在多大程度上干预学校办学。在划分教育行政部门、学校的权力与责任时，需引入第三方（非利益相关者，如大学或一些研究评估结构）以及其他利益相关者（家长代表、教师代表、其他行政部门等），来监督两者权力与责任的分享与实施情况。只有这样，才能制订出符合城区实际的《中小学学校管理标准》《中小学校长履职标准》《中小学教师履职标准》《中小学质量标准》等标准来明确教育主管部门与学校的权利和义务，才能真正做到分权与担责的无缝对接。

（三）完善学校内部管理机制

理顺学校内部管理机制关键要改进和完善校长负责制。中等及以下教育的学校实行校长负责制以来，涌现出一大批智慧型校长，推动了教学改革的大发展，出现了一批教育改革的弄潮儿。但是在一些学校也出现了“一言堂”、浪费、腐败、低效等弊病。校长到底对谁负责？负哪些责？由于校长的选拔和考核权力主要在教育行政部门，校长负责制在实践中逐渐沦为个人负责制。而个人负责制是靠不住的，可能会出现“人亡政息”的现象，也可能会出现“将熊熊一窝”的局面。学校管理应由个人负责走向法人负责，由个人管理走向结构治理，建立决策、执行和监督三位一体、相对分离、各司其职的现代学校制度，而不再是传统的家长式的个人负责制度，只有这样才能防止浪费、低效、腐败等现象。同时，要按照利益相关人积极参与原则设立监督委员会。家长、教师、政府是公办学校的利益相关人，完善家长委员会制度、健全完善教职工代表大会制度是当前重要工作。

（四）提升管理主體的专业与管理水平

要在实现管理人员专业化的基础上实行管理规范化。区级教育主管部门在义务教育均衡发展过程中，往往承担更多的帮扶责任，在破解择校热、有偿家教等重大热点、难点问题上需要勇气和智慧。而这些问题的解决都离不开对教育规律的深刻认识、教育现状的整体把握，也离不开科学、合理、规范的管理。简言之，教育主管部门的管理主体应该是具备深厚教育素养的管理专家。而目前区级教育主管部门的管理主体还不能满足这一要求，造成这种状况的原因是与当前的用人体制有关。如区级教育行政部门采取行政编制和事业编制混合用人制度。行政编制人员人数较少，职位较高，他们可能是管理的行家，但他们不一定是教育的专家，容易出现外行领导内行的问题，制订政策时更多考虑管理性，忽视教育的内在规律性。事业编制的人员大多是来自学校的学科优秀教师，他们虽然对教育规律有一定的认识，但很多人视野不够开阔，加之没有经历过管理方面的系统训练，容易导致在制订各类教育政策时缺乏系统论证，进而导致教育政策制订在科学性、严谨性、前瞻性等方面存在问题。基于此，管理主体专业化解决路径是吸收具有长期基础教育经验，同时又经历过教育管理训练的人员充实到教育主管部门来。

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责任编辑：杨孝如

Basic Educational Administration System Reform and Its Revelation for Regional Educational Reform

LUO Zeng-yi

（School of Education Science Nanjing Normal University， Nanjing 210097， China）

Abstract： Reform and Opening-up to the outside world has seen the features of China’s basic educational administration system reform such as the lowering of educational administrative power and the expanding of school-running autonomy. Yet there still exist some problems， including opaque relationships between various powers， lack of legal protection， and improper system of assessment. However， some developed countries have the tendency of balanced distribution of power， more democratic action styles and increasingly professional administrative subjects. Thus， to improve school internal administrative system and strengthen the levels of administrators’ education administration， we should clarify the power between city and district and reconcile the relationship between educational administrations and schools.

Key words： educational administration system； reform； basic education

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