天津滨海新区发展经验及制约因素

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[摘要]调整完善符合实际、顺应国家发展战略的规划，以大项目作为产业发展的抓手，创新开发模式，是天津滨海新区近年来快速发展的主要经验。同时滨海新区也面临着赶超与跨越的双重挑战、体制机制不顺和城市基本公共服务滞后问题，大力发展民营经济、理顺管理体制机制是新区未来可持续发展的保证。

[关键词]经济转型 战略调整 区域发展 滨海新区

[中图分类号]F127.9

[文献标识码]A

[文章编号]1004-6623（2013）02-0034-04

当前，我国经济发展的内外部环境均发生了较大的变化，实施经济转型十分必要，迫在眉睫。本文研究天津滨海新区发展思路以及主要经验，分析了其发展中面临的问题，并提出未来可持续发展的对策建议。

一、转型背景下滨海新区的发展

2006年国务院关于推进滨海新区开发开放有关问题的意见出台，使得滨海新区由之前天津市的一个功能区，上升到国家区域发展战略，也使得滨海新区以至天津的经济发展进入了快车道。在后金融危机时期，滨海新区以年均超过22%的增速领跑全国，形成了一些创新的经验。

（一）调整完善符合客观实际、顺应国家战略的规划

天津市高度重视调整规划和布局。为优化和促进滨海新区经济发展，在主城区与滨海新区关系上，由之前的“一主一副”调整为“双城双港、相向拓展、一轴两带、南北生态”，进一步确定了滨海新区在天津经济发展中的龙头地位。

滨海新区也对规划进行了调整。从产业空间布局上，滨海新区针对以往各功能区间产业雷同，内耗严重的问题，逐渐确立了“东海港、南重化、西高新、北旅游、中服务”的产业特征，具体依托先进制造业产业区、空港经济区、滨海高新区、临港工业区、南港工业区、海港物流区、中心商务区、中新生态城、滨海旅游区九个功能区。

顺应国家产业发展战略的调整，滨海新区对电子通讯、石油开采及石化、海洋化工、汽车制造、现代冶金等传统优势产业进行优化提升和改造升级，向其产业链的上下游拓展，同时大力发展航空航天、新能源、生物医药等战略性新兴产业，并把航空航天作为其产业发展的一个最大努力方向。据统计，2011年，滨海新区航空航天业全年预计完成工业总产值263.2亿元，同比增长48.8%，较2005年增长100余倍，滨海新区航空航天产业的“三机一箭一星一站”，成为其战略性新兴产业发展的重要支撑。

（二）以大项目作为产业发展的抓手

高投资、高增长是现阶段天津有别于一些城市的重要特征。2012年，天津市固定资产投资为8871亿元，超过北京的6463亿元、上海的5154亿元、广州的3758亿元以及深圳的2314亿元，其中滨海新区的投资就达到4453.3亿元。天津市同比34%的增速也远高于全国及发达城市水平。在固定资产投资方向上，天津市重点投向高质、高端、高新的大项目，以此作为产业发展的重要抓手。坚持“投产达标一批、开工建设一批、储备报批一批”的要求，先后推出重大工业项目180项、服务业大项目120项、区县大项目880项、自主创新产业化大项目140项、市政交通大项目80项、商贸旅游项目40项。航空航天、装备制造、石油化工等一批产业链条长、带动作用大的优势产业群纷纷在天津市集结。这些重大工业项目主要集中在滨海新区，120个重大工业项目中有95个分布在滨海新区，按投资额计算，83%的重大工业项目投资落在滨海新区，这也是支撑滨海新区经济快速发展的动因所在。

（三）创新开发模式

滨海新区提出了“十大战役”的发展模式，把优先发展南港工业区和临港工业区放在首位。滨海新区创造了适应攻坚、加快开发的“战时体制”，即“指挥部+管委会+开发实体”三位一体的全新执行模式。其中指挥部为最高指挥机构，是“十大战役”的指挥中心；管委会是行政管理机构，负责各项审批、招商引资和后勤保障；而开发实体由国有控股集团组成，负责前线开发建设。

“十大战役”方式有利于各部门和各单位之间形成协调互动、协同攻坚的局面。在园区发展成熟并形成对于外部资金和项目的“吸附”能力之后，主要由市场之手进行调节，进而完成由“启动器”到“吸附器”的转变。这样一种集中决策、多级联动、各司其职的开发模式，在现有的体制框架和滨海新区发展阶段的情况下，显示出了高效性，为滨海新区开发开放奠定了良好的基础。

二、滨海新区发展面临的问题

2011年，滨海新区完成地区生产总值6206.87亿元，在全国城市排名中位于第14位，超过了南京、大连、宁波、沈阳等许多国内知名城市，增长率更是高达23.79%，远高于国内其它地区，已经占到天津市CDP的55.5%，成为后危机时期国内外区域发展的一个亮点。但是随着滨海新区开发开放的推进，发展环境和发展阶段的变化，一些发展中面临的问题也逐渐显现，这些问题解决不好，将会对滨海新区乃至天津市经济的可持续发展带来不利影响。

（一）经济发展方式面临赶超与跨越的双重挑战

在经济和社会转型的大背景下，京沪广深等地区纷纷探索新的发展路径和模式，滨海新区面临着赶超与跨越的双重挑战。

从固定资产投资及其占GDP比重上看，2011年，天津市全社会固定资产投资7510.67亿元，同比增长31.1%，其占GDP的比重达到了67.1%，滨海新区固定资产投资占GDP比重也达到了59.62%，比例远高于同期上海、北京、广州和深圳的26.4%、37.0%、27.7%和18.6%，相对于国内几个先发地区，包括滨海新区在内的天津依然处于依靠投资高速增长的经济增长阶段。而在全球经济低迷、金融市场动荡加剧以及国内信贷紧缩的背景下，获得和吸引资金的难度日益加大，金融危机后各省市均将发展重心放在实体经济特别是大项目的引进和建设上，地区间对项目和资金的竞争日益激烈，主要靠引进国资和大项目支撑高增长的方式难以持续。

另外，从第三产业所占比重来看，2011年，天津市第三产业所占比重为46.05%，仅比全国平均比重高2.7个百分点，其中滨海新区三产所占比重更是仅为31%，而同期，上海、北京、广州和深圳，三产比重分别为58.05%、77.27%、61.51%和53.50%，天津市是这五大城市中唯一一个三产比重低于50%的城市，滨海新区尤甚，天津依然处于一个工业化占主导的城市。另外，从三产内部构成看，天津在交运仓储、批发零售和住宿餐饮等传统服务业上所占比重较高，现代服务业发展较为滞后，2011年，国内五大城市的三产内部结构如表1所示：

2011年，天津的三产仍以传统服务业为主导，传统服务业占三产比重43.89%，高居5个城市榜首，现代服务业部门所占比重较低，是上述城市中唯一一个现代服务业比重不到60%的城市，与京、沪、深等市相比具有较大差距。

从离百姓感觉最近的城镇居民可支配收入上看，天津城镇居民可支配收入增速远低于经济增速。2012年天津市城镇居民人均可支配收入为29626元，位于全国主要省市第六位。

（二）体制机制不适应发展的需要

虽然滨海新区政府的成立标志着新区管理体制和运行机制进入了一个崭新阶段，但限于当时的发展条件以及内外环境，新区内部的体制和机制还远未完善。随着现有体制机制的运行，特别是各功能区经济实力的日益增强，各功能区、行政区与滨海新区政府之间的矛盾和问题也逐渐增多，其中的协调和运行效率不适应新时期滨海新区当前和未来发展的需要。

首先在法律关系上，新的滨海新区成立时，对当时已有的功能区并没有做出任何规定，除北塘、中心渔港和轻纺城外，几大功能区，特别是开保高等经济实力较强的功能区都由市人大或市政府的授权，它们与滨海新区之间并没有法律上的关系，它们之间是平级关系。传统的塘汉大三大行政区取消后，一些非垂直管理部门，从法律上看，它们并不是执法的主体，在基层的相关业务办理和执法上面临着不小的困难。

其次，在领导任命上，滨海新区中的几大主要功能区和塘汉大的领导都是天津市管干部，滨海新区没有权利任命。对功能区和塘汉大下属的处级领导滨海新区政府同样没有太多任命权利，一定程度上影响了滨海新区对各功能区的指挥、协调效率。

另外，在财力统筹上，滨海新区政府成立后，几个大功能区（东疆和生态城完全自负盈亏，地方税收全部留成，不上缴给新区政府），都有自己独立的财政收支系统，通常只把地方税收的10%～20%上缴，作为新区财政主要来源。新区政府的许多公职人员，其待遇依然由新区政府成立之前自己所属的功能区和行政区来负责，存在着较为严重的同工不同酬现象，有些同一职位的工资待遇可能相差几倍，甚至是数倍，长此以往，必定会影响到新区政府的效能。

最后，在业务指导上，新区政府属于传统的政府，效率较几大功能区的管委会较低，而在相关业务上反而多了一层审批，影响了效率的提升。新区政府人员也抱怨缺少人权、财权，这样，未理顺的体制机制已成为制约新区发展的一大障碍。

（三）城市基本公共服务等发展较为薄弱

滨海新区常住人口总量为248.21万人，占全市常住人口的19.18%，其中外来常住人口为124.45万人，已经超越户籍人口，占全市外来常住人口总量的40%以上。经济的快速发展和大量流动人口特别是高素质人才流入，对科教文卫环等城市公共服务等的需求越来越迫切，而新区对城市公共服务发展等支持能力较差，大量人口在市区和新区之间形成潮汐式流动。

三、滨海新区可持续发展对策建议

滨海新区下一步发展应该重点放在着力打造硬抓手和软支撑上。硬抓手就是大力发展民营经济，软支撑就是进一步整合和理顺体制机制，做到以硬带软，以软促硬。

（一）大力发展民营经济

新区一些高度资本密集和技术密集的大项目（主要是国企及控股企业）通常能够较快地增加GDP，但国有企业特别是巨型国有企业的产业关联更倾向于在集团内部解决，具有一定的封闭性。通常大项目吸引的就业人数有限，对普通居民收入提升带来的影响相对有限。而天津民营企业特别是一些大型民营企业发展目前仍非常迟缓，与国内先发展地区相比仍旧有不小的差距，因此促进民营企业发展可以作为天津今后一段时期工作的重要硬抓手。

（二）理顺管理体制机制

要在发挥新区政府统一高效的管理，与下属功能区的开发积极性之间取得适当的平衡，建议市委市政府尽快出台《滨海新区管理条例》，从制度层面，对新区政府和下属功能区及行政区之间的责、权、利进行清晰的划分。

建议新区政府分步骤、阶段性地理顺自己在钱、权、人上的职权，同时加快提升新区层面人员的综合素质，可以实行国内外公开招聘和下属功能区选拔两种方式相结合，因为政府的竞争说到底是人才的竞争。

（责任编辑：垠喜）

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