县级矿产资源规划中存在的若干问题及对策探析

摘要本文通过对县级矿产资源规划的定位、任务和编制流程的理解,结合参与县级矿产资源规划工作的实际,分析了当前县级矿产资源规划编制中存在的规划编制难、质量不高、实施难度大等主要问题,并提出了一些可行的建议措施以供参考。

关键词矿产资源县级规划问题

中图分类号:F127文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-297-02

矿产资源是国家和区域经济发展的重要物质基础。矿产资源规划则是依法审批和监督矿产资源勘查、开采活动的重要依据。编制县级矿产资源规划是一项系统工程,事关县域经济社会发展的大局, 因此要统筹考虑、通盘谋划,为县域矿产资源勘查、开发、利用和保护做好指导, 以促进县域经济社会稳步发展。

一、县级矿产资源规划的内涵

(一)县级矿产资源规划的概念

县级矿产资源规划是地区以保障一定时期内国民经济和社会发展对矿产资源的需求,以有效保护与合理开发利用矿产资源、保护矿山环境为目标,根据县域矿产资源的特点,在时间、空间和结构上,对矿产资源的调查评价与勘查、开发利用与保护、矿山环境保护与恢复治理等所作的总体安排和布局。

(二)我国的矿产资源规划体系

矿产资源规划由全国性矿产资源规划、地区性矿产资源规划和行业性矿产资源开发规划构成。形成以全国、省(区、市)、市(地)、县(市)矿产资源总体规划为主线,各类专项规划相配套的矿产资源规划体系。

首先,纵向上,按行政区域进行可划分为全国矿产资源规划、省(市、区) 级矿产资源规划、地(市) 级矿产资源规划、县(市) 级矿产资源规划四个空间层级,但也可进行跨行政区域的矿产资源规划。按照这种划分,不同级别的矿产资源规划之间具有层次性。

其次,横向上,按行业可划分为冶金行业矿产资源规划、有色行业矿产资源规划、化工行业矿产资源规划、建材行业矿产资源规划、煤炭行业矿产资源规划、石油行业矿产资源规划及其它行业矿产资源规划。

再次,按专业可划分为矿产资源总体规划、矿产资源勘查规划、矿产资源开发利用规划、矿山生态环境保护规划以及矿产资源供需和保证程度专题研究等专项规划。

在上述划分结果中,还可以按其它依据进一步划分。如在按行政区域划分的结果中,还可以按行业和专业进一步划分,在按行业划分的结果中,还可以按矿种进一步划分。

(三)县级矿产资源规划的定位及任务

县级矿产资源规划是我国矿产资源规划体系中的一个部分,它是本级政府宏观调控矿业经济活动的法规性文件,应纳入本级政府社会经济发展规划,也就是说,矿产资源规划是政府的规划,不是国土资源部门的规划。在实际编制过程中,要统筹协调县级政府与国土资源部门之间在矿产资源规划编制的思想、组织、目标和内容上的关系,正确处理好矿产资源开发利用与地区经济社会发展、其他自然资源利用和生态环境保护的关系。

作为县级矿产资源规划,其主要任务就是对上级矿产资源规划的目标和任务进行具体落实;对由本级国土资源行政主管部门审批并颁发采矿许可证的矿产资源勘查开发与保护活动做出统筹安排;对本行政区内的矿产资源勘查开发与保护活动的调查、监测和监督管理做出统筹安排;对本行政区矿山环境保护与恢复治理做出统筹安排以及将本行政区内有发展前景的重要、大型项目列为重大工程进行具体、全面安排等。

二、县级矿产资源规划的编制流程

矿产资源规划的编制过程是一个科学决策的过程。结合参与县级矿产资源规划工作的实际,本文将矿产资源规划的流程大致分为六个阶段,即准备阶段、分析阶段、设计阶段、抉择阶段、审批阶段和执行阶段。结合具体情况又可细分为若干工作步骤来组织实施。但实际的规划决策过程并不是单纯的直线式,进入任何一个阶段都可能因发现前面某一个阶段不理想而返回前面任一阶段进一步完善前面的工作。如在抉择阶段可能发现得出的征求意见方案不可行,这时需返回准备阶段进一步搜集有关信息或返回设计阶段进一步优化设计。其编制流程如图所示。

三、县级矿产资源规划中存在的问题及原因

编制一个操作性强,适合地方矿产资源特点的县级矿产资源总体规划并非易事。然而,结合参与河南几个县级矿产资源规划编制工作的实际,笔者发现,当前的县级矿产资源管理工作和矿产资源规划编制过程的各个阶段中都普遍存在一些现实问题,而这些问题之间又有着千丝万缕的联系,最终对矿产资源的规划的工作造成影响。

(一)县级矿产资源规划缺少经费、缺少人员

在规划编制工作开展的准备阶段,缺少经费及专业人员这一现实问题就已凸显出来了。矿产资源规划的编制需要具备一定的专业知识和行政管理知识,而大部分县国土资源局及其下属单位没有配备足够的地质矿产方面的专业技术人员,承担规划的编制难度较大;有的县国土资源局想请有关具备优势技术力量的单位承接该县的矿产资源规划项目,可按目前的市场行情,一个县级矿产资源规划的成本价较高,主要是规划图件制作成本费太高。致使某些县特别是一些西部经济较不发达地区的矿产资源规划项目在发包与承接环节就受到阻碍。

(二)缺乏完整的地质矿产数据的问题较为普遍

在笔者所了解到的县级矿产资源规划中,大多区县地质矿产资源方面的资料不够完善。各个区县通常是关于煤、铁、金、银等重要矿产方面的资料较多,而关于石料等矿产方面的资料则严重缺乏。全县矿产资源资料没有一个统一保管单位,而是分散在不同的单位和部门,且有的资料根本无法收集;又或者有的资料虽较多,但多是几年前的资料,有的矿山名称、业主早已变更,但资料都没有及时更新。许多区县地图陈旧,乡镇合并后没有新的行政区划图,地名名称不统一。这样无疑降低了规划的科学性和可操作性。

(三)多数区、县统计报表上的数据不可靠

各级国土资源管理部门所掌握的矿山年产矿石量、矿业产值、矿山数量、开采规模、“三率”等指标各不相同,或统计口径不一致,部分数据明显失真。尤其是资源储量家底不清,由于绝大部分小型矿山以及部分中型矿山企业没有地质测量机构,缺少技术人员,无法进行矿山地质测量,只能根据矿石产量估算消耗的储量填报矿产资源储量表。更有一些采矿权人违法采矿和损失浪费资源、虚报瞒报储量的现象发生,严重制约了矿产资源规划、矿产资源开发利用等后续工作的有序开展。

(四)县级规划定位不准、质量不高

矿产资源规划是属于自上而下由全国、省(区、市)、市(地)、县(市)级及专项内容构成的体系性规划,各级规划的思想、目标、任务、原则和作用相近,但却因规划级别、视角特征、规划重点的差异有各自的独立特点。但某些县级规划过于宏观,与省、市级规划内容基本一致,重点不突出,特色不明显,缺乏结合具体实际情况的具体实施措施和方案,可操作性较差;有的县级规划却又往往站在自身立场上考虑问题较多,不能把握宏观调控意图。

其次,部分地区县级矿产资源规划编制进度较慢,刻意求全;或由于基础数据不准确、不真实,缺少实际的调查研究和深入的理论分析,只能笼统地安排部署,编制出来的规划或不符合地区区情、矿情,规划结论可靠性差。

(五)规划的审批与实施问题

与土地利用规划相比,矿产资源总体规划的审批制度相对简化。在评审制度方面,仅在与国家或省宏观调控目标不一致且有较大分歧时,进行专题论证;批准机关级别也相对较低,县级矿产资源规划由县政府报市政府审核同意后,报省国土资源行政主管部门批准,影响了规划的权威性和严肃性。

县级矿产资源规划在实施阶段,同样显现出许多问题,加大了规划实施难度。一些地方存在着重编制、轻实施的现象,规划实施管理制度不健全,规划实施的保障体系不健全,缺乏可操作的规划实施方案与措施,规划制定的目标与任务未能很好地分解落实。或由于地方保护主义,个别地方的长官意识、行政干预等因素影响了规划的实施,致使大部分矿山开发现状远远落后于规划的要求。

四、建议及对策

为了克服首轮规划和规划管理工作存在的一些问题, 切实提高矿产资源的保障能力和规划管理的宏观调控能力, 做好第二轮县级矿产资源规划编制与管理, 笔者认为, 应着重做好以下几个方面工作:

(一)要加强沟通协调与支持力度, 确保编制工作有序推进

进一步提高地方政府和有关部门对矿产资源规划重要性的认识,增强责任意识和做好规划工作的紧迫感,加大沟通、协调与支持力度。要在同级政府的领导和发改委、财政、环保、交通、旅游等有关部门的支持下, 将规划编制工作纳入到重要议事日程,落实规划编制的专门机构、人员、成立规划领导小组和编制委员会;要积极与财政部门沟通,从各级财政包括矿产资源补偿费、探矿权采矿权价款等中安排落实好规划基础调查研究和编制的专项经费,为规划编制提供必要条件;还要加强同科研院所、高等院校等具备优势技术力量的单位间的合作与交流,在进度服从质量的前提下,与上级规划搞好对接,切实把县(市)级矿产资源总体规划编制好。

(二)注重资料的管理和数据的更新,充分利用现代化管理手段

矿产资源规划所需的部分地勘成果具有商品属性,时间跨度长且分散,因此在日常的矿产资源管理工作中就要注重资料的管理、收集和数据的更新,建立地质资料汇交管理制度,力图为规划编制提供全面、详实、准确的数据和关于矿产资源开发利用方面的合理化建议;还要充分利用基于信息技术的现代化管理手段,提高管理效率,逐步消除矿管工作中的过分依靠经验进行管理的现象,形成地质资料馆藏体系,并对现有的地质资料进行鉴定、筛选, 实现数字化, 充分利用现有的网络技术,实现地质资料工作主流程的信息化,促进地质资料信息的横向和纵向交换,不断提高地质资料社会化服务工作的水平。

(三)找准定位,提高矿产资源规划的编制质量和速度

准确把握县级矿产资源规划的定位是保障规划编制工作顺利完成的关键。矿产资源规划是政府的规划,不是国土资源部门的规划。因此,县级矿产资源规划既要细化落实, 做好衔接,以上级矿产资源规划为依据,与上级和同级国民经济和社会发展“ 十一五” 规划和相关专项规划以及相关行业发展规划做好衔接;又要体现特色, 突出重点,按照一切从实际出发, 实事求是的原则,结合本地区经济社会发展对矿产资源开发利用与保护的要求以及本地区的资源特点、区位条件、经济发展水平等实际情况, 充分考虑本地矿产资源及其开发利用特点确定规划目标和任务, 提出符合本地区实际的管理措施和规划安排,有针对性地做好规划编制工作。

解决了矿产资源规划的定位问题,许多问题就会迎刃而解,但对于规划编制的质量和时效问题仍不能有丝毫的松懈。这就要求规划编制者要集中全力,深入实际,收集和调查各类、各部门的矿产资源勘查、开发利用的第一手资料;召开研讨会、专家论证会, 广泛征求政府各部门以及矿山企业对矿产资源勘查、开发及规划的意见和建议。在认真分析现状和问题的基础上, 理清规划思路,加快进度。

(四)提升规划法律地位,建立规划实施制度

编制是基础、实施是关键。一是要努力提升规划的法律地位,强化规划的龙头作用。建议在修改《矿产资源法》及其实施细则时,应补充和强调规划的龙头作用,建立探矿权、采矿权按规划审查的会审制度;将矿产资源规划纳入《省级矿产资源管理条例》,为矿产资源规划的实施提供法律保证。

二是要建立和完善规划实施的制度和机制。要建立并严格执行规划实施的目标责任、规划公示、规划审查、规划管理、规划实施中期评估和规划实施监督检查等制度。

三是制定规划年度实施方案。要求各市、县在每年初要制定具体、可行的规划实施方案, 进一步落实当年要完成的规划目标及各项指标,进一步细化规划实施的具体措施和工作,同时将各项目标、指标进一步明确到各级矿产资源管理部门,落实规划的目标责任制。

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