小微企业税收优惠政策效应分析

报告（摘要）》显示，截至2013年年底，全国各类企业总数为1527.84万户。其中，小型微型企业1169.87万户，占到企业总数的76.57%。将4436.29万户个体工商户纳入统计后，小型微型企业所占比重达到94.15%。中小企业创造的最终产品和服务价值相当于国内生产总值总量的 60%，纳税占国家税收总额的50%，完成了65%的发明专利和 80%以上的新产品开发。《全国小型微型企业发展情况报告（摘要）》对此四项数据的统计包括中型企业，针对性较差；但目前国内没有权威的有关小微企业的数据。从就业方面看，小微企业就业人数占总就业人数比例达到19.56%，解决了约1.5亿人口的就业。

该报告进一步指出，小微企业占市场主体的绝对多数，是经济持续稳定增长的基础；是社会就业的主要承担者。小微企业具有以下四个显著特点：一是投资主体和所有制结构多元，私营小微企业是小微企业的主体；二是劳动密集度高，两极分化明显，产业结构性矛盾突出；三是发展不平衡，优势地区集中，具有明显的地域集群特色；四是敏感脆弱，易受外部环境变化影响，但具有较强的生命力和进取精神。

本文以嘉兴市、丽水市为样本，主要采集2014年国税机关管辖的税种和纳税人的相关数据，分析评估现行小微企业税收优惠政策的效应；其中对纳税人的问卷调查主要在嘉兴市及其下辖桐乡市进行。

2 小微企业税收优惠政策及其背景

小微企业在国民经济中的重要地位及其特点，决定了其税收政策的重要性及特殊性。自1994年税制建立以来，增值税和营业税的起征点制度对个体工商户的生存和发展起到了很好的促进作用；2008年1月1日起实施的《企业所得税法》，首次以法律的形式规定了小微企业的所得税优惠政策；2011年1月1日起实施的新的支持和促进就业的税收优惠政策，其享受税收优惠政策的范围主要是个体工商户和小微企业，对于支持重点群体创业就业，推动经济发展发挥了重要作用。

2012年起，我国的GDP增速开始回落，从过去10%以上的高速增长转变为7%左右的中高速增长，中国经济步入以结构调整和创业创新驱动的新常态。在此背景下，加大支持小微企业的税收优惠政策力度，对于增强经济活力、鼓励创业创新、增加就业，对于进一步改善民生、促进社会和谐稳定，都十分必要。

从国税机关管辖的税种来看，现行小微企业税收优惠政策涵盖增值税、与增值税计税依据挂钩并由国税机关负责征收的文化事业建设费、企业所得税。分述如下：

第一，增值税。自2013年8月1日起，对增值税小规模纳税人中月销售额不超过2万元的企业或非企业性单位，暂免征收增值税。自2014年10月1日起至2015年12月31日，对月销售额2万元至3万元的增值税小规模纳税人，免征增值税；此次免征的范围，覆盖了个体工商户。

第二，文化事业建设费。自2015年1月1日起至2017年12月31日，对按月纳税的月销售额或营业额不超过3万元，以及按季纳税的季度销售额或营业额不超过9万元的缴纳义务人，免征文化事业建设费。

第三，企业所得税。自2008年1月1日起，符合条件的小型微利企业，减按20%的税率征收企业所得税；自2014年1月1日至2016年12月31日，对年应纳税所得额低于10万元（含10万元）的小型微利企业，其所得减按50%计入应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税。2015年，此项优惠的范围进一步扩大，即自2015年1月1日至2017年12月31日，年应纳税所得额低于20万元的，其所得减按50%计入应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税。

第四，对生物药品制造业，专用设备制造业，铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业，计算机、通信和其他电子设备制造业，仪器仪表制造业，信息传输、软件和信息技术服务业等6个行业的小型微利企业2014年1月1日后新购进的研发和生产经营共用的仪器、设备，单位价值不超過100万元的，允许一次性计入当期成本费用在计算应纳税所得额时扣除，不再分年度计算折旧；单位价值超过100万元的，可缩短折旧年限或采取加速折旧的方法。本文截稿时，国务院常务会议（2015年8月19日）决定：“从2015年10月1日起到2017年年底，依法将减半征收企业所得税的小微企业范围，由年应纳税所得额20万元以内（含20万元）扩大到30万元以内（含30万元）。将月销售额2万元至3万元的小微企业、个体工商户和其他个人免征增值税、营业税的优惠政策执行期限，由今年年底延长至2017年年底。”另外，《关于进一步完善固定资产加速折旧企业所得税政策的通知》（财税〔2015〕106号）将固定资产加速折旧企业所得税优惠政策扩大到轻工、纺织、机械、汽车等四个领域重点行业的企业。为保持文章的完整性，本文对此两项新政策不作分析。

3 小微企业税收优惠政策执行情况及积极效应

3.1 小微企业税收优惠政策执行情况

如前所述，2014年小微企业税收优惠政策发生了一定的变化，因此对政策的执行情况需要分阶段或者分类型调查统计。

3.1.1 增值税减免情况

对小微企业暂免征收增值税分两个阶段：第一阶段即2013年8月至2014年9月；第二阶段我们采集2014年10月至2015年3月半年的数据，小微企业与个体工商户分列见表1、表2。

2014年10月以后，暂免征收增值税的范围扩大，小微企业及个体工商户享受免税的户数、免税总额均有一定幅度的增加。2014年10月至2015年3月，小微企业及个体工商户因扩围而增加的免税额占全部免税额的比例，嘉兴市为23.4%，丽水市为20.5%。

3.1.2 企业所得税减免情况

2014年小微企业所得税减免政策没有变动，根据减免标准分两种类型统计，见表3。

3.1.3 总体落实情况

首先是税法宣传得力，税务干部工作到位，纳税人能够熟悉小微企业税收优惠政策。据对桐乡市50户小微企业的问卷调查，纳税人全部了解小微企业税收优惠政策，其中通过管理员了解的41户，通过办税服务厅了解的9户；其次做到了应享尽享，据对嘉兴市国税局的调查，2014年全市符合条件的小微企业和个体工商户，除个别放弃享受固定资产加速折旧优惠政策外，其余都享受了增值税及企业所得税的优惠政策。

3.2 小微企业税收优惠政策的积极效应

3.2.1 减税减负，促进小微企业发展和民众创业

浙江省民营经济发达，人民富有创业精神，税收优惠政策减轻或者免除了小微企业的税收负担，促进了小微企业的发展和民众创业的热情；同时，小微企业也为浙江省国民经济发展和国家税收做出了重大贡献。按工信部标准，嘉兴、丽水两市2014年小微企业（含个体工商户）户数、税收贡献及减免税情况见表4。

其中，嘉兴市小微企业无论是户数还是税收，都贡献了全市的大多数份额；丽水市由于税源结构的特殊性，税收贡献度较小。

3.2.2 支持实体经济，促进生产和扩大再生产

分行业看，嘉兴市小微企业主要集中在工业、批发、零售等实体经济领域，其中个体工商户的行业分布最具代表性，2014年嘉兴市个体工商户从事零售业的为11.41万户，从事批发业的为1.88万户，两项合计占全部个体工商户的76.5%。这些小微企业和个体工商户是实体经济中最活跃的细胞，是创造国民财富的重要力量。

从丽水市看，按企业所得税优惠政策认定的小微企业以及全市个体工商户中，户数前五位所属行业都在实体经济领域，见表5。

小微企业税收优惠政策还为支持实体经济提供了良好的资金环境。根据对嘉兴市100户2014年度未享受加速折旧政策的小微企业的电话调查结果显示，小微企业享受的所得税减免税和税后利润，66户用于补充流动资金，34户用于扩大再生产和设备更新等。另据对桐乡市50户享受暂免征收增值税政策的小微企业问卷调查，对于因免税而节省的支出，39户表示用于投入生产，占调查对象的78%。

3.2.3 切合国情，促进就业

当前国情下，小微企业主要从事的是劳动密集型行业，资本密集型或者高科技企业还比较少，但是对就业贡献很大。2014年，嘉兴、丽水两市按企业所得税优惠政策认定的小微企业从业人数以及个体工商户户数见表6。

3.2.4 纳税人满意，促进社会和谐稳定

小微企业税收优惠政策彰显了政府对小微企业、个体工商户的关心和爱护，使其流动资金得以平稳周转，生产资本有所积累，无论是生产还是生活都得到了实惠，可以说是政府一项惠民利民的民生工程。

根据我们对桐乡市50户小微企业的问卷调查，对目前月销售额3万元以下享受暂免征收增值税政策表示满意的达到44户，占调查对象的88%；对55户个体工商户的问卷调查显示，对目前每个月定额及税务机关核定定额的方法表示满意的达到42户，占调查对象的76.4%；而对目前月定额3万元以下并且实际营业额在3万元以下享受暂免征收增值税政策表示满意的达到49户，占调查对象的89%。

广大纳税人的满意度充分说明小微企业税收优惠政策是深得民心的好政策，对于改善民生、促进社会和谐稳定具有极其重要的作用。

4 小微企业税收优惠政策执行中存在的问题

总体而言，小微企业税收优惠政策的效应是积极的，但在政策执行中也存在一些具体问题。

4.1 小微企业的认定标准比较复杂

社会上通行的小微企业认定标准是工信部标准，按照十八届三中全会关于稳定税负的要求，税收优惠政策目前不可能惠及全部小微企业；根据对2014年嘉兴、丽水两市的数据统计，符合企业所得税优惠政策认定标准的小微企业占工信部标准的小微企业的比例很低，嘉兴市占17.8%，丽水市占11.5%，因此造成社会对小微企业税收优惠政策认识上的歧义；甚至有些地方政府误认为税务机关在执行优惠政策方面没有完全到位。

从税收優惠政策的认定标准看，企业所得税认定标准比较复杂，有些存在操作上的难点，一是年度应纳税所得额不超过30万元，使得小微企业的“微”还包含“微利”的标准，实务中许多人将税收优惠政策认定的小微企业理解为小型微利企业；二是企业分类分工业和其他企业两类，有些新兴企业如农业企业不容易区分；并且工业企业标准较宽，产业导向与国家产业结构调整方向相悖。

增值税的认定标准还算简单，但目前涵盖了部分定期定额征收的个体工商户，因此在纳税申报及发票使用方面比较复杂。

4.2 优惠门槛不统一，有损公平性

即使符合认定标准的小微企业，由于各税种规定的具体政策差异，也并非能获得一视同仁的税收优惠待遇。

增值税方面，一是对月销售额3万元以下的小微企业暂免征收增值税的具体对象仅限于小规模纳税人，一般纳税人无论营业收入、从业人数、月销售额多少，一律不能享受。二是关于支持和促进重点群体创业就业的有关税收优惠政策，其限定优惠的只能是营业税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加和所得税，政策导向具有行业选择性，即主要照顾服务业；2012年“营改增”试点实施后，该政策曾延续至营改增试点纳税人，但2014年不再延续；因此在2014年、2015年两年，该政策优惠范围极小。三是对安置随军家属就业而新开办的企业、从事个体经营的随军家属和军队转业干部，自领取税务登记证之日起，其提供的应税服务3年内免征增值税，该政策优惠范围更小。

所得税方面，企业所得税政策规定的小微企业是指法人企业，不包括个人独资企业和合伙企业，而个人所得税目前并未有支持小微企业的优惠政策。所以同样符合小微企业认定标准的个人独资企业和合伙企业，仅因工商注册类型不同而无法享受同等的税收优惠待遇。

4.3 起征点制度在实践中存在争议

设立起征点乃是各国增值税制度的通行做法，目的在于免除小规模经营者的税收负担，我国也不例外，但在实践中尚存在一些争议。

一是关于现行起征点标准。《增值税暂行条例实施细则》规定的最高起征点是月销售额或营业额2万元；2014年10月1日对小微企业暂免征收增值税范围扩大后，实际上把起征点提高到了3万元。现行起征点标准对从事不同业务的个体工商户的意义是不同的。对主要依靠劳动技能的个体手工业者来说，如果没有雇员的话，2万元的月销售额或营业额应能够维持其经营及生计；但对于销售货物或者雇用员工者来说，按照目前我省的工资、房租、水电费等成本测算，可能难以维持经营及生计；以工资为例，2014年我省最低工资标准第一档已达1650元/月，在岗职工（含劳务派遣）平均工资4031元/月。数据来自“浙江省人力资源和社会保障网”。从这个角度推算，现行起征点政策能够照顾到的范围应该比较有限。

但事实并非如此。2014年享受2万元起征点以下免税的个体工商户占全部个体工商户户数的比例，嘉兴市为84.1%，丽水市为96.7%，也就是说，绝大多数个体工商户的月销售额或营业额在2万元以下，因此产生的争议，是现行起征点标准够高了还是部分个体工商户在隐瞒收入。

二是有人认为起征点存在税负不公平现象，特别是在临界点附近，如月销售额3万元的纳税人，当月可节约纳税0.09万元，而只要略超过3万元，就要负担0.09万元的增值税。因此这种观点认为，应该将起征点制度改成免征额或减征额制度。

4.4 加速折旧政策执行不甚理想

根据对嘉兴市100户2014年度未享受加速折旧政策的小微企业的电话调查结果，有69户了解固定资产加速折旧政策，除25户不涉及相关资产而不享受加速折旧政策外，28户因账务处理烦琐、填报复杂而放弃享受，16户因固定资产金额小、对税收影响不大而放弃享受。

4.5 发票管理和监控存在一定困难

发票管理与纳税人会计核算有密切联系。根据对桐乡市50户小微企业的问卷调查，其中27户自行建账，16户代理建账（另有8户没有回答），因此总体上会计核算情况较好，为发票管理创造了良好的条件。个体工商户则绝大部分实行定额或核定征收管理，会计核算情况较差。目前，小微企业已全面推行增值税发票升级工作，而大量起征点以下的个体工商户，由于经营成本问题，不愿意普及网络发票，继续选择开具手工版发票，这给个体工商户发票的管理及监控带来一定困难。

5 进一步改善和落实小微企业税收优惠政策的建议

5.1 税收优惠政策的小微企业认定标准宜简单、清晰

工信部等四部委制定的小微企业认定标准无可厚非。税收优惠政策的制定，立足对小微企业的扶持，也要通盘考虑国家财政的承受能力，因此，小微企业认定标准还不可能扩围到工信部标准。

国家统计局制定的《统计上大中小型企业划分办法（暂行）》采用“从业人员数”“销售额”“资产总额”作为企业规模的划分标志。其中“销售额”最能反映企业的经营规模和市场竞争能力。税收优惠政策目前采取了“微利”“从业人数”和“资产总额”三个标准，我们认为应该取消“微利”即应纳税所得额的标准，代之以“销售额”标准，从而统一“小微”的含义。

工信部标准按行业划分企业类型比较细，如在税收政策中应用则过于烦琐，影响效率。税收政策遵循公平原则，宜对纳税人一视同仁，所以税收优惠政策的认定标准应该不区分企业类型；如果体现产业导向，也应对国家鼓励发展的产业放宽标准。

增值税的认定标准，需结合起征点制度的改革而完善。

5.2 统一优惠门槛，重点支持创业

增值税小规模纳税人和一般纳税人的划分是基于税收管理上的需要，与企业规模划型的出发点完全不同。目前增值税一般纳税人的最低标准是年应税销售额50万元，即月均4.17万元，出现月销售额3万元以下的情形并不多见，因此不建议将小微企业暂免增值税的范围扩展至一般纳税人。

当前形势下，应加大支持和促进重点群体创业就业的税收优惠政策力度。对持《就业失业登记证》（注明“自主创业税收政策”或附着《高校毕业生自主创业证》）人员从事个体经营的，在3年内按每户每年8000元为限额依次扣减其当年实际应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加和个人所得稅的政策，建议从2016年起延续执行，并在营改增试点完成后，将营业税优惠改为增值税。

个人所得税方面，建议尽快制定针对个人独资企业和合伙企业的税收优惠政策，使其享受与其他小微企业同等的优惠待遇。

近年来，我省全面启动“个转企”工作，从税收角度讲，可以使这些个体工商户享受到小微企业所得税优惠政策。不过从实施情况看，面对税收管理标准提高、企业管理成本上升、员工福利保障增加等变化因素，也并非所有的“个转企”业主得到了实惠。建议首先还是从完善政策体系、统一优惠门槛、公平税收负担着手支持小微企业、个体工商户的发展；其次在地方政府组织、推动下，税务机关在职责的范围内做好对小微企业的服务工作，也是落实税收优惠政策的题中应有之义。

5.3 提高起征点标准，完善增值税管理

现行起征点标准是偏低的。如前所述，我国目前的经营成本已今非昔比，月销售额3万元以下的个体工商户有些是难以生存的，而大多数个体工商户又被核定在起征点以下，存在隐瞒收入的可能，损害了税法的严肃性。

国际上较高者如日本的起征点为月销售额250万日元，以2015年8月27日汇率折算，折合人民币为月销售额13.375万元。当然这和日本是以所得税为主体税种，增值税（日本称消费税）地位较低也有一定关系。

另外，小规模纳税人的存在一直是增值税管理的一个短板，对其采取简易征收方式破坏了增值税抵扣链条的完整性，也造成一定程度的重复征税；并且使我国花巨资开发的增值税专用发票管理系统不能发挥出最大效用。

当前，我国面临经济下行的巨大压力，适度减税是一个较好的政策选项，支持小微企业更具有广泛的社会经济意义；党的十八届三中全会关于税制改革的决定中也提出提高直接税比重的要求，相应地需要降低增值税等间接税的份额。因此，我们建议大幅度提高起征点标准。具体办法有两种，激进的办法是将起征点提高至目前一般纳税人认定的标准，即月销售额5万～7万元，同时取消小规模纳税人制度，起征点以下的小微企业、个体工商户免征增值税，超过起征点的全部认定为一般纳税人。这种做法可以使增值税人管理完全规范化；从减收情况来看，也在可承受范围之内，如嘉兴市2014年全市小规模纳税人（含企业和个体工商户）入库增值税59939万元，仅占全市入库税款的1.68%。第二种办法是借鉴台湾地区的增值税制度，实行分类起征点标准，即对制造业、批发业、零售业等实行较高的起征点，而对以提供劳务为主的行业保持现行的起征点不变。

与个人所得税不同，增值税不适合实行免征额或减征额制度，此类制度会造成发票管理上的混乱，不符合增值税管理的内在逻辑。至于临界点附近的税负差异，按照量能负担的税收原则，并不违背公平性，重要的是税务机关应该严格依照税法及其规定的程序核定销售额和纳税定额。

5.4 推动落实支持创新和技术进步的优惠政策

支持创新和技术进步的税收优惠政策适用各类规模的企业，对于小微企业而言，因其经营规模较小或处于初创阶段，如果符合条件能享受這些优惠政策，对它的帮助更显可贵。目前来看，研发费用加计扣除操作简单，效果明显，因此落实比较好，如嘉兴市2014年有49户小微企业享受研发费用加计扣除政策，扣除额达3077.89万元。固定资产加速折旧政策落实不甚理想，原因主要在于企业尚需税务机关积极推动，了解具体情形，帮助小微企业用足用好政策。

5.5 集中代开，推行网络发票

针对个体工商户不愿意普及网络发票的问题，建议集中代开，在办税服务点及乡镇、街道等地点增设普通发票代开点，让需要开具发票的个体工商户集中代开网络发票，以此来解决全面推行网络升级版发票。

6 结 论

2014年9月17日召开的国务院常务会议指出：“小微企业是发展的生力军、就业的主渠道、创新的重要源泉。加大对小微企业、个体工商户特别是在改革中‘呱呱坠地’新生者的扶持，让它们在公平竞争中搏击壮大，可形成示范效应，推动‘大众创业、万众创新’，也能增添社会活力和发展内生动力，促进经济稳定增长和民生改善。”因此，小微企业税收优惠政策不仅仅是税收政策和经济政策，它还具有广泛的社会和政治意义。我们应该具有开阔的视野，对中央的政策高度负责，对纳税人利益高度重视：“勿以善小而不为”，认真细致，扎扎实实把每一项小微企业税收优惠政策落实好。

参考文献：

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[3]尾崎护.日本等工业化国家的税制[M].北京：中国税务出版社，1995.

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