从民办教育新法新政,谈独立学院分类管理的发展路径

摘 要：“独立学院”这种办学类型从出现到发展的十几年过程中，有效弥补了高等教育经费不足与高校资源短缺的现状，为实现高等教育大众化，探索中国特色高等教育发展道路做出了积极贡献。在我国“十三五”规划实施的关键时期，特别是一系列新法新政出台后，独立学院该何去何从，如何在新的管理机制下规范办学行为，如何适应新形势、明确新定位、谋求新发展，已成为独立学院所面临的亟待解决的、特别是举办者必须做出慎重选择的重要问题。文章在民办教育新法新政背景下探讨了独立学院分类管理的发展路径。

关键词：民办教育;独立学院;分类管理

一、依法治校——客观分析法律法规所释放出的政策信号

1.大力支持民办教育的发展壮大

十八大以来，在全面深化改革的背景下，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中“大力发展民办教育”等方针的确立，为民办教育的健康长远发展指明了方向，特别是十八届三中全会吹响了全国深化高等教育改革的号角。十九大报告中指出：优先发展教育事业。其中对于民办教育的表述是“支持和规范”社会力量兴办教育，这与之前各类法律法规中诸如“鼓励”等提法是有变化的。这不仅仅是一种字面上的变化，更是习总书记传递的一种态度和力度的变化，体现了党中央对民办教育作为我国教育事业发展重要组成部分的认可，对增强民办教育投资者的投资信心是一针强心剂，同时也对国家教育行业和地方教育行政主管部门如何落实“支持和规范”的政策提出了工作任务和要求。

2.在民办教育中提出了营利性与非营利性的分类管理政策

2015年12月27日出台的新教育法已于2016年6月1日起施行。新法对原法第二十条删除了“不得以营利为目的”的表述，实现了与民办高等学校的对接。同时，2017年10月1日颁布实施的《中华人民共和国民法总则》在法人的分类上提出了营利法人和非营利法人的划分，这无疑为民办教育的分类管理奠定了最为权威的法律依据。新《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称民促法）更是在创新民办教育体制机制方面实现了突破：一是建立对民办学校实行非营利性与营利性分类管理的制度;二是建立分类后在税收、用地等方面的差别化扶持政策体系;三是放开营利性民办学校的准入;四是创新教育投融资机制，扩大办学资金来源;五是探索多元主体合作办学;六是健全学校推出机制。

3.营利性办学性质与教育公益性的矛盾尚未解决

纵观我国的立法体系，“教育公益性”的本质属性出现在各级立法文件中。既然是公益性质，那么选择营利性办学肯定行不通，选择非营利性办学，又将会极大地动摇民营企业或个人举办者的投资信心。同时，教育部26号令的第3条“独立学院属于公益性事业”和第43条“独立学院在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”这两条法律条款本身就是自相矛盾的，公益性办学何来合理回报之说？因此，教育部26号令作为唯一一部专门调整独立学院的部门规章，要与新民促法保持一致，法律要求要统一。

二、转型发展——独立学院在分类管理下选择的路径

1.选择非营利性办学

在新民促法的分类管理下，非营利性办学或许是多数独立学院所选擇的路径，依法享受与公办高校同等待遇，包括财政、税收、金融和土地等方面的优惠政策，但是对于大多数投资者（主要是民办企业或个人）来说，将面临“纯投资无收益”的局面。教育部26号令中规定出资人可以从办学结余里取得合理回报，但按照上位法优于下位法的原则，新民促法实施后，原本投资者可以模棱两可取得“合理回报”的情况也将随着“非营利性办学”选择而无法实现，这一点应该是投资者最不能接受的，教育所产生的利润增长点被彻底切断。

2.选择营利性办学

按照新民促法的规定，独立学院要按照《中华人民共和国公司法》（以下简称公司法）及有关法律规定的财务会计制度运营，遵循企业的路径办学，重新登记，继续办学。最重要的原因是教育类土地、税收的优惠政策不再提供，办学成本大大增加。但营利的性质是有违教育部26号令“公益性办学”的性质的，选择营利就意味着独立学院举办者之一的普通本科高校所注重的教育公益性淡化，在独立学院执行资产过户时产权归属问题还有可能造成国有资产流失，这一点是公办高校坚决不可能接受的。

综合分析来看，独立学院在新民促法的调整下选择营利性或者非营利性都是存在明显瑕疵的，只能转设为独立设置的民办高校而后进行营利性或非营利性选择。新民促法实施倒逼独立学院转设势在必行。2016年修订的《中华人民共和国教育法》规定“以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织。”此条款意味着以其他经费来源举办的学校及其他教育机构可以设立为营利性组织，原独立学院依托的母体学校和国有资产无须退出，可以在资产评估和理清产权的基础上继续与社会资本合作，转制为股份制、混合所有制学校，按照出资比例或协议分配利润，但不得再使用母体高校的名称，母体学校身份变为办学合作方。独立学院在进行清产核资、明确产权、财务决算等工作后，通过教育主管部门的评估审核，转设为独立设置的民办高校。

三、内涵发展——独立学院在分类管理下发展的路径

新民促法实施后，各地都在抓紧制定政策，设置了2～5年的过渡期，但独立学院终究还是要面对营利性与非营利性的选择，只有学懂法律政策精神、认清自身办学现状、不断深化内部改革、顺应高等教育发展规律，独立学院才能良性运转、内涵发展。

1.独立学院发展之光——地方教育主管部门出台扶持政策

民办教育分类管理通过对独立学院非营利性与营利性的清晰界定，从法律层面破解了发展面临的法人属性、产权归属、扶持政策、平等地位等方面的矛盾和问题，有利于地方制定非营利性和营利性民办学校在财政、税收优惠、用地、收费等方面的差别化扶持政策。非营利性独立学院会在政策上逐渐向公办教育看齐，关注是否可以享受更多财政、税收、土地等方面的优惠政策;营利性独立学院则会关注是否在管理方面具有更高的自主性，如何充分利用其市场化的优势吸纳人才、筹集资金，实现多样化发展。因此，呼吁地方教育主管部门加快地方性法规的出台步伐，便于独立学院尽早做出选择。

2.独立学院发展之基——法人财产权和办学自主权要得到有效落实

独立学院“诞生”时的先天原因决定了其土地、校舍、资产等基本办学条件来源于母体学校或民营企业，独立学院作为独立的法人单位，按照公司法的规定，对双方办学出资的资产享有独立的法人财产权，也将就其行为独立承担法律责任。这是保障独立学院良性运转的前提条件，也是衡量依法办学的首要指标。与此同时，相较于非营利性办学性质，营利性的独立学院可以自主调节招生比例，在政策允许的范围内自主决定学生收费标准等，办学自主权更大。

3.独立学院发展之魂——人才培养方案定位要科学合理

独立学院要摆脱母体学校的束缚，摒弃人才培养方案沿袭和移植现象，要以提高教育教学质量和办学效益为出发点，合理选择和设置学科、专业，发挥区域经济发展的优势学科和自身特长，注重内涵建设，进行专业改造、专业建设和特色专业培育，将人才培养与社会关联度紧密结合，提高学生创新精神和实践能力，在教育教学、科学研究、国际交流等方面，强特色、树品牌、出人才。

4.独立学院发展之本——自有教师要形成梯队建设

人员工资是独立学院办学成本中的重要支出，那么毫无疑问，独立学院的机构设置要规范精简、管理团队要高效多能，要建立起权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的管理体系。同时，独立学院更需要建立一支年龄结构合理，职称结构匹配的稳定的教师队伍，注重 “双师型”教师人才的选聘，从激励机制和培养机制上，创造科研深造机会，奖勤罚懒，真正做到“事业留人”。

四、结语

独立学院作为我国高等教育的生力軍，为高等教育事业提供了更加广阔的发展空间，极大地满足了人民群众对接受更多更好地高等教育的强烈需求，独立学院也因此得到了不断的发展。在新法新政的陆续颁布实施背景下，独立学院要主动顺应高等教育发展趋势，坚定走内涵发展道路，着力点要始终放在学科专业建设、课程改革、产学研、师资队伍建设、创新创业教育等方面，加大投入，深化改革，持之以恒，这样才能“实现高等教育内涵式发展”。

参考文献：

[1]冯向东.处在“十字路口”的独立学院[J].高等教育研究，2011（6）：36-41.

[2]陈德云.法治思维视角下的独立学院规范化办学探析[J].绵阳师范学院学报，2016（9）：74-78.

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