我国水运立法的若干问题

【摘 要】 为推动我国水运业健康发展，通过分析我国水运立法发展历程和现状，概括总结我国水运立法的总体特征和形势，根据当前的主要问题，从充实公用基础设施领域立法、加强市场行为规范和监管立法、加强市场诚信信息体系立法等三方面提出进一步完善我国水运立法的建议。

【关键词】 航运；立法；行政管理；信息系统；市场监管

在国家体制改革的大背景下，根据社会发展和政府职能转变的要求，我国不断调整水运立法宗旨、形式和制度内容，着力解决水运发展和行业管理中的重大问题、关键问题。

1 我国水运立法的发展历程和现状

建国以来，与我国经济社会管理体制的重大变革相适应，水运管理体制几经演变，对不同时期的水运立法宗旨、原则、体系和内容产生重要影响。

（1）改革开放之前。这一时期，与国家经济体制相适应，水运行业建立以公有制为主导、高度集中的计划管理体制。水运系统内各单位的层级隶属关系是水运社会组织的基础，计划是各类水运活动的准则，行政指令和内部控制是水运行业运行的保证。水运立法处于相对从属的地位，其主要功能是为交通主管部门管理系统内的单位和行为服务。根据1983年原交通部实施法规清理时的统计，1949—1983年，由原交通部起草，经全国人大常委会、国务院（政务院）批准颁布，原交通部独立或与有关部委联合颁布的法规达967件。

（2）改革开放至20世纪90年代末。在这一阶段，我国处于由计划经济向市场经济转变的过渡期，水运行业逐步放开市场，对所属企业实施简政放权，转变政府职能，加强行业宏观管理。为适应水运管理体制改革的需要，一系列具有市场特色的法律制度陆续出台：①根据市场放开的形势，为满足对行业内不同隶属关系和经济形式的经营者实施统一管理的需要，出台以《水路运输管理条例》为代表的行业管理法规； ②随着经营者经济利益逐步与政府相分离，为满足市场活动对法律规范的需要，出台一系列调整平等市场主体之间关系的水运民商事法规，如1992年的《中华人民共和国海商法》、1986年的《水路货物运输合同实施细则》和1987年的《中华人民共和国交通部水路货物运输规则》等； ③为适应对外开放的需要，制定一系列针对外资的特别立法，如《关于中外合资建设港口码头优惠待遇的暂行规定》《内河航运工程合资项目建设管理办法（试行）》等； ④随着国有体制外经营者进入市场和体制内企业扩权放利，原有以行政隶属关系为基础的行政控制手段不能满足管理需要，市场准入制度作为新的行业管理手段逐步为水运立法所确立； ⑤通过水运立法，在水路基础设施建设方面确立项目法人责任、招标投标、工程监理等市场化管理和组织模式。

（3）20世纪90年代末至今。在这一时期，我国社会主义市场经济体制改革进入全面推动阶段。与此相适应，我国水运行业也实施相应的改革措施：1998年起航运企业、水运工程建设企业与行业主管部门全面脱钩；2002年起港口企业逐渐下放地方，实现政企分离；水路运输运价和港口内贸装卸收费全面放开，额度计划管理全面废止。为适应行业体制改革要求，落实改革成果，一系列新的水运法规逐步确立：①《中华人民共和国港口法》《中华人民共和国国际海运条例》等法规相继出台，与市场经济体制相适应的管理体制和行业行为准则得到确立； ②为加强市场宏观调控以及为行业管理提供法律依据，出台《老旧运输船舶管理规定》《船舶标准化管理规定》《水运工程质量监督规定》《交通行业实施节约能源法细则》《交通建设项目环境保护管理办法》《港口安全评价管理规定》《港口危险货物管理规定》《公路水运工程安全生产监督管理办法》等一系列法规；③根据改革行政管理方式的需要，对水运行政审批程序进行清理，废除过时或不符合《中华人民共和国行政许可法》的法规，规范行政许可事项，在市场准入和基建程序等行政许可的条件和程序方面逐步弱化计划的控制功能，注重发挥上述制度在市场宏观调控、确保安全生产、保护环境和资源等方面的作用。

2 我国水运立法的特征

综上所述，我国在国家体制改革的大背景下，根据水运发展和政府职能转变的要求，不断调整水运立法的宗旨、形式和制度内容，逐步形成以下基本特征：（1）根据水运行业子行业的划分，基本形成港口、航运、航道等法规体系，在不同体系内，均以“龙头”法律或行政法规为统帅，以配套规章为细化和补充；（2）在各水运法规体系内，以实现行业管理职责为主线，在市场管理、安全管理、建设工程质量管理等方面，针对市场准入、市场行为规范、基本建设程序管理和违法行为监督检查等环节制订一系列制度，为水运管理的具体实施提供法律依据；（3）各类水运市场准入和建设项目建设程序等行政许可制度成为水运法规体系的核心部分，在改革全面推进的过程中，上述行政许可在弱化原有经济调节职能的同时，逐步成为行业主管部门在实施宏观调控、整顿行业秩序、加强安全生产和保护环境方面的重要抓手。

3 我国水运立法面临的问题

经过逾30年的改革，我国水运市场基本框架已初步建立，形成水路运输、港口经营、工程建设等市场。企业全部与政府脱钩，价格通过市场调节，符合法定资质条件和程序的市场主体可自主进入和退出市场。

（1）市场发育仍不充分。一是经营者素质参差不齐，风险意识和社会责任感不足，重约守信的风气尚未形成；二是不正当竞争行为广泛存在，恶性杀价、非法挂靠、货物瞒报、超载、非法串标、违法分包转包等现象难以有效控制；三是水运市场分割现象仍然存在；四是行业改革有待进一步深化，部分港口生产和港口拖船、理货等服务领域的垄断性仍然较强；五是水运行业市场自治机制缺失，市场主体自我管理能力较差。

（2）水运行业积累较高的社会风险。一是随着行业发展带来其活动强度和密度的不断增加，经营者和从业人员素质与行业安全健康发展要求不相适应的矛盾日益突出，大量“夫妻船”、个体船舶广泛存在，各种不正当竞争行为难以遏制，带来水运安全隐患；二是我国经济在高速发展的同时面临诸多结构性矛盾，经济社会发展的不确定性因素增多，水运行业的保障能力与经济需求之间的矛盾进一步凸显，行业面临的社会压力不断增大。

（3）政府职能转变短期内难以到位，行业主管部门承受较大压力。长期以来，我国民众“全能政府、无限责任”的心理预期逐渐形成，而我国经济转轨、社会转型尚未完成，政府在现阶段仍难以超脱于市场，不得不在重大安全、环保及其他社会责任方面为企业的过失行为“埋单”，市场监管的责任和压力巨大。当前市场经济体制改革仍然处于攻坚阶段，社会利益间的冲突加剧导致社会风险频繁发生，政府通过行政体制进行责任分解并层层施压，使水运行业主管部门承受较大的压力。

（4）行业管理手段相对单一，难以满足市场经济条件下履行政府职责的需要。经过几十年以放权（向企业放权、向基层政府放权）为基本导向的经济改革，水运行业发生巨大变化，但水路运输市场管理方式未及时跟进：一是在相当大的程度上仍然依赖行政许可制度；二是沿用规范性文件、官方会议、“运动”式的专项治理等实现政府意图的市场化灌输，但实际效果不断递减；三是制度性管理措施缺失，政府忙于“救火”。

4 完善水运立法建议

综上所述，当前水运市场及其管理体制的发展阶段决定水运立法需要针对市场经济条件下社会关系的变化，适时调整立法原则和思路，合理界定市场与政府的关系，确定立法的边界和重点：一是从提高行业经营效益，转变为完善市场机制、加强市场监督和实施宏观调控；二是从以行政管理为主要规范内容，转变为更加注重公共基础设施和信息等公共服务的有效供给，同时加强制度创新，解决困扰水运行业管理的重大问题，为行业管理部门提供高效的监管机制和手段。对我国水运立法重点和制度创新提出建议如下：

（1）充实公用基础设施领域立法，落实政府公用基础设施供给职能。水运行业是国民经济和社会发展的基础性行业，在市场经济条件下，港口、航道等公用基础设施的供给是交通主管部门的固有职责，而目前在航道和港口基础设施领域的立法较为薄弱：一是相对于水利等方面的法规而言，现有航道设施建设、维护等方面的行政法规和部门规章立法层次较低，规定过于原则性，在管理体制、航道界定、航道投融资、跨拦河建筑物管理和航道保护等关键问题上存在不足。二是《中华人民共和国港口法》第21条规定县级以上人民政府有保证港口公用基础设施的建设和维护资金投入的职责，并规定具体办法由国务院规定。但配套行政法规至今尚未制定，政府在港口公用基础设施供给上的具体实施机制尚未建立，导致现实中港口企业投资、管理和维护公共基础设施的现象普遍存在，对于不同市场主体之间的竞争地位和格局造成潜在的不利影响。因此，在未来一段时期内，应将航道和港口公用设施立法作为水运立法的重点。建议通过较高层次的立法界定基础设施范围和分类，明确各级政府对投资、建设和养护的职责，确立管理机构的法律地位、职责和行为规范，完善航道资源的规划利用制度，建设维护和投融资机制、公共基础设施建设和水资源综合利用协调制度以及基础设施保护等制度。

（2）加强市场行为规范和监管，解决现有立法侧重于经营市场准入和项目管理立法的不平衡状态。目前，水运行政管理在市场行为规范和监管方面缺乏详细的、具可操作性的制度，难以满足水运市场监管的需要。主要问题在于两个方面：一是在市场行为规范方面，有关法规或未作明确规定，或仅对市场违法行为作出原则性规定，或仅引述《中华人民共和国价格法》《中华人民共和国反不正当竞争法》《建设工程质量管理条例》等上位法的规定，普遍缺乏针对水运行业特点的违法行为类型、特征和认定标准的具体规定，在一定程度上影响行业管理部门对水运市场监管的针对性和有效性。二是在违法行为监督检查方面，有关法规仅对主管部门的违法行为监管职责和监督检查手段作出原则性规定，行业管理部门在发现、调查、确认、制止市场违法行为方面缺乏有效的、可操作的制度。市场违法行为往往具有动态性和隐蔽性，依靠传统现场监管难以有效发现和处理。而在市场经济初级阶段，面对众多分散的市场主体，有限的行政监管力量难以对违法行为实施有效监管。因此，迫切需要通过立法创新监管制度，为行业管理部门提供高效的监管手段和机制。建议在水运建设、港口和航运等法规中增加市场违法行为调查处理办法，确立水运市场调查制度。市场调查是指行政机关在对特定的市场行为作出处理之前进行的搜集与该行政行为有关的信息的活动，是市场监管的方式之一。市场调查特有的优势可以满足水运市场监管的需要：第一，行政调查可以通过举报、立案、证据交换、听证、临时裁决和强制措施等一系列程序，发挥强大的证据搜集功能，充分调动市场主体在获取相关材料和证据方面的积极性、主动性，有助于行业主管部门及时发现和认定违法行为；第二，市场调查是针对复杂和重大问题展开的，有利于集中有限的监管力量，解决水运市场中具有代表性的问题，起到“以点带面”的示范效果；第三，市场调查制度改变行政机关单方面监督、单向执法的传统执法模式，充分吸纳利益相关人的参与，顺应当下行政活动注重行政过程、注重公众参与的发展潮流；第四，行政调查程序本身具有较强的震慑力，对于程序推进和具体结果，行政机关具有一定的自由裁量权，是一种能够充分体现行业政策的灵活管理手段。

（3）建设市场诚信信息系统，完善诚信信息服务体系。市场服务供给者与需求者之间的信息不对称导致市场交易过程中对经营者的逆向选择，是市场失灵的表现，对市场发育有严重的制约作用。水运行业专业性、技术性较强，因此上述现象产生的不利后果更甚。在我国水运市场发育尚不充分的历史阶段，通过行业管理部门提供市场诚信信息服务，对于强化市场奖优罚劣机制，缓解行业管理部门市场监管压力具有重要意义。市场诚信信息系统与市场调查处理机制等市场监管制度相互促进、相互补充，共同构成市场规范制度的重要支柱。市场诚信信息系统作为一项公共服务机制，主要解决市场诚信信息征信、分析和处理、公布和使用等问题。征信对象和环节众多，信息类型复杂多样，信息的征集和使用对有关主体有一定程度的影响，需要通过立法对诚信信息的范围、征信对象的选择、信息处理标准以及信息使用等进行规范，明确行业管理部门与具体实施信息服务的机构、征信对象和其他相关主体的权利义务关系。此项制度在具体内容中并不涉及到行政许可、处罚等问题，不会遇到上位法的过多限制，便于通过部门规章的形式进行构建。该项制度的建立也符合国家建设诚信社会的需要，顺应社会发展的趋势，体现政府职能转变的要求，具有坚实的社会基础。

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