以燃油税的改革为例浅析公共政策的有效制定与执行

【摘 要】本文以燃油税改革的困境为出发点，从政策制定和政策实施两个方面对分析了从1994年至今的整个政策过程。文章通过集团理论分析了在改革中各利益集团的行为动机和政策制定困难原因，并对之后政策执行中的障碍和目前现状进行了简单分析。

【关键词】燃油税；集团；政策执行

2015年1月，在一个半月内三次上调后，燃油税再次进入了广大民众的视野。燃油税改革作为费改税的重要一环，改变了以费代税、以费挤税的现象，保证了税收公平，杜绝了养路费的偷、逃税款，但是，由于各方利益难以协调，这项改革自提出到实施，前后经历了14年的探讨。本文将利用公共政策制定中的集团理论和公共政策执行中的史密斯过程模型进行分析，以期对燃油税改革以及改革后期的政策执行不力做出理论化的解释。

一、问题提出背景

从1994年，我国正式提出开征燃油税并开始在海南省实行燃油附加费试点，到2009年1月1日《成品油价税费改革方案》正式实施，燃油税改革多次被中央政府提到风口浪尖，却又因为种种原因最后不了了之。

在该改革方案中，关于燃油收费改革的具体规定主要有为：

1.取消公路养路费等收费

取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水路客货运附加费等六项收费。逐步有序取消已审批的政府还贷二级公路收费。

2.成品油消费税收入的使用

这次调整税额形成的成品油消费税收入一律专款专用，主要用于替代公路养路费等六项收费的支出，补助各地取消己审批的政府还贷二级公路收费，并对种粮农民、部分困难群体和公益性行业给予必要扶持。

二、集团模型在政策决定阶段的分析论证

从各种费用到燃油税的转变，牵涉到的主要受益和受损利益集体之间的平衡状态，决定了这项政策制定的速度和推行的进程。在推行燃油税改革的过程中，大致可以分为三个团体，消费者、生产者、政府部门。

消费者包括非营运车车主、营运车车主和用油企业主，由于用油的成本增加，因此消费者普遍都会对燃油税提出反对意见，但由于消费者虽然人数多但分布较为分散，且在用油上基本为刚性需求，是价格的接受者，所以即使反对，也无法在改革中形成聚力，无法成为引导或者抵制改革的主力团体。

生产者在我国主要是三大垄断国企和生产用油产品的企业。国有企业作为国有资本代表，虽然燃油税的上涨会引起价格和市场需求的波动，但由于在油品供应链上，三家公司几乎垄断全部市场，又因为市场对石油产品的需求为刚性需求，而国有企业作为政府的“派出机构”，虽然有形成有效团体的能力，却没有对阻挠改革的动机和行动力。另外，以汽车制造业为代表的生产用油产品企业则开始根据燃油税改革的推进而选择改变生产方向，更多生产一些低油耗、排量低的车型。这些企业虽然存在一定的转型沉默成本会阻碍燃油税改革推进的步伐，但相对话语权较小。

政府部门作为集团，追求的不是经济上的利益最大化，而是追求增加部门收入、经费预算、责权对等等。燃油税改革过程中主要涉及四个方面，中央政府、地方政府、交通部、财政部。在我国，中央政府主要维护经济发展和社会稳定，自改革开放以来，我国的经济发展伴随着高污染、高消耗、低产出，这种发展模式对整个地球已无法承受，燃油税改革政府和这一发展方式的转变，费改税的做法加强了中央政府的财政控制力，也提高了中央政府的调控能力，通过油价直接调节消费者用油，体现了税收的公平性。然而在推动改革的过程中，必然涉及众多既得利益集团，因此虽然动机强烈，但阻碍不小。燃油税的改革其中一点就是公路养路费、航道养护费等费用，改为税收后统一由中央进行二次分配，这又牵涉到地方支配和中央支配的财政收入问题，自“借款建路，收费还贷”的政策执行后，建路造桥也是地方政府的政绩，费改税后又直接剥夺了地方政府的部分收费权力，在中央的转移支付下，地方政府与地方政府之间存在更多的竞争关系，由于无法保证自己得到分配的数额，因此地方政府也势必存在阻碍燃油税改革的动机。同时，中央政府内对于燃油税改革又涉及到了两个部门，交通部、财政部，通过费改税，直接缩减了交通部的经费来源而扩大了财政部的职权范围，作为同级别部门，交通部被取消了收费权力，却不能推卸公共交通事业发展的责任，只能被动地接受中央政府的宏观调控，必然是持有反对意见的。另外，与生产者集团、消费者集团相比，政府部门作为政府的组织成员，却持有反对意见，改革进程遭遇阻碍也就可想而知了。

在燃油税改革中，很容易确认政策制定的主题是政府部门，但由于政府部门内部利益关系的复杂，生产者和政府部门由于其内部利益关系，对燃油税改革存在对立矛盾的观点，燃油税改革的困境也就不言自明。

三、政策执行过程阶段的评估论证

公共政策要达到其预期的目标和效果，关键在于政策的有效执行，政策执行时运用政策解决社会问题的直接和关键一环。反观燃油税执行的过程中，就由于各团体间利益的博弈，目标群体配合不足，执行机构未有效执行而使得整个进度推行进度较慢，并带来了很多后续影响。

由于燃油税是直接反映在油价上，是通过生产者集团强制执行，针对供应链的末端，即消费者，因此在征收过程中不存在不执行的可能。但是，由于燃油税改革要取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费，因此收费部门精简撤销的速度可以作为政策执行情况的重要依据。根据国办发[2009]10号文，《关于转发发展改革委交通运输部财政部逐步有序取消政府还贷二级公路收费实施方案的通知》中注明：“从2009年起到2012年年底前，东、中部地区逐步取消政府还贷二级公路收费，使全国政府还贷二级收费公路里程和收费站点总量减少约60%。西部地区是否取消政府还贷二级公路收费，由省（区、市）人民政府自主决定。”从通知中不难看出，虽然燃油税从2009年1月开始全国执行，但是收费站的精简却要用接下来的4年逐步推进，并给各地方政府一定的推进时间，实际操作情况则是各地政府能拖则拖，应对办法层出不穷。

2015年5月26日，广西新闻网报道：广西将取消54条二级公路收费点。作为西部经济欠发达和交通基础设施相对落后地区，广西于2009年曾提出，计划用10年时间分三批取消政府还贷二级公路收费。如今，广西境内仍有 50 多个二级公路收费站在运营。

从2009年5月下发通知至2015年5月，整整6年仍有省市没有完全取消收费站，政策的执行效率可见一斑。

在我们国家行政体系中，绝大部分行政机关及其工作人员都是属于政策执行主体范畴。燃油税执行的主体是地方政府，但前面对地方政府的分析表明，地方政府有反对改革的利益动机，因此，地方政府的消极行为也是可以预料的了。尽管在中央与地方政府的关系中，中央政府居于主导地位，掌握主导的手段就是进行二次财政分配，但所谓“上有政策，下有对策”，地方政府不会简单、机械地执行中央政策，会从自己的利益最大化出发，采取相对应的政策。如很多地方政府将已收回成本的公路和未收回成本的公路合并成立一个新路桥公司，由此该路桥公司核算时间内贷款并没有还清，则上述两条公路都可以继续收费。所以中央政府所推行的政策在一定程度上会被地方政府的执行抵消一部分的政策效应而大打折扣。这也正说明了政策执行过程中，会因为政策有不合理和不完善的地方，导致政策执行的过程中出现问题。同时，考虑到燃油税的政策在政府内也存在矛盾和利益冲突，中央政府部门在后续监管不力也在情理之中。

四、结论

燃油税政策总体是一项利国利民的政策，符合我国可持续发展的生产道路，然而在一项政策从制定到执行，每个阶段都有不同的集团为了自己的利益最大化而进行阻挠。诚然，在政策的执行中，会发现随着国家的发展出现新的问题，需要不断的反馈修改或者拟定新的政策进行修补完善。

参考文献：

[1]陈巧.以燃油税改革为例试论社会政策制定中的利益博弈.金卡工程，2010年02期

[2]陈振明.政策科学—公共政策分析导论.中国人民大学出版社，2003年

[3]袁静媛.燃油税费改革实施效果研究.新疆财经大学，2010年

[4]郭燕群.广西仍有54条收费二级路.南国早报，2015年5月26日

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