民国时期我国产业政策综述

摘要:民国是我国产业经济开始形成的重要时期,随着国内外经济交流的扩大,各类产业政策和思想不断涌现。本文以时间为脉络,将这段时期分为北洋政府、南京国民政府初期、抗日战争时期和国民政府后期四个阶段,结合各期特定的时代背景,归纳出各种产业政策出台的背景以及实施效果,并从实践和理论的角度对此做出相应评价,以期为当代产业经济研究提供启示意义。

关键词:民国;产业政策;经济

中图分类号:FO30 文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)19—0162—02

鸦片战争以后,特别是进入民国时期,在各期政府的政策支撑下,我国近代形态的产业经济开始形成,并随着社会的剧烈变迁而不断发生着变化。按照近代史的一般阶段划分,将这一时期分为民国初年、国民政府前期、抗日战争时期和国民政府后期四个历史阶段,分别对此加以归纳和分析。

一、北洋政府时期(1912—1927年)的产业政策

这段时间包括南京临时政府时期和北京政府时期。

南京临时政府的产业政策主要体现在是:(1)从巩固资产阶级政权、维护社会稳定角度出发建立独立自主的经济体系以及经济管理体系,如成立实业部,负责管理农工商矿渔林牧猎及度量衡事务;(2)产业政策以解决眼前问题、关注民生为主;比如发展农业方面的“鼓励开垦荒地、规定凡垦荒者予以五年不升科的优待;制订《商业注册章程》,最大限度地减轻各种捐税等[1]。但由于南京临时政府存在时间极短,使得产业经济思想及基于此的经济政策显得薄弱,缺乏系统性和实效性。

而同时期的北京政府的经济政策取向与南京临时政府大致一样,制订了若干有利于农业、民族资本主义工商业发展的政策。农业方面如1914年农商部的《国有荒地承垦条例》、《边荒承垦条例》,允许除政府特别使用外的江海山林无主未经开垦之荒地由人民承垦,并提供优惠地价和政策;实业方面主要政策有:鼓励开矿业发展的《矿业条例》、扶持纺织、制糖业的《植棉制糖牧羊奖励条例》、对耗资大并重要的行业如制铁、纺织、制丝、制糖等行业予以保息的《公司保息条例》等。在政府的扶植下,纺织、制糖等轻工业和钢铁等重工业以及交通运输业、邮电等行业均有较大发展,橡胶工业、西药业、化学工业中的制碱业等新兴行业也有涌现,典型的企业如“南张北周” 红极一时[2]。但是北京政府持“不参与经营实业、放任民营”宗旨,创建企业甚少。北京政府后期加重工商业赋税,造成中国工业化进程比较缓慢,且衣食工业占绝对优势。虽修订各种实业法规,但变更频繁,缺乏持续性。

二、南京国民政府初期(1927—1937年)的产业政策

南京国民政府成立后经济平稳快速发展,该时期的主要产业政策特点体现在:(1)制定了相应的产业发展纲要并加以执行,如1928年国民党中央政治会议通过的《建设大纲草案》,提出了国家基本工业建设的规划、发展国家资本企业事业的政策、鼓励发展私营工商企业的政策等,积极推动交通运输业和基础工业快速发展。以后1927—1931年重点发展工业,1931—1935年加强交通建设,以及采取国营和官商合营等方式国家资本发展都体现了这一思路,直至华北事变、战争爆发;(2)加强各经济领域的管理,对工业、农业、财政、税收、金融等进行了整顿;(3)重点发展工业、交通、金融等产业,农业发展支持相对较少,各产业发展极不平衡;(4)国民政府日益重视发展国家资本,国家资本的统制和投资发展方向主要集中在交通业、重工业和金融业[3]。

1927—1937年可以分成三个阶段,随局势发展,每个阶段产业政策有一些改变:

(一)1927年8月至1931年“9·18”事变前的政策

该时期工业是经济重点,整个产业政策涵盖基础工业、轻工业等,但农业政策较少,国家计划指导下的国营经济与民营经济平行发展开始出现、统制经济政策初见端倪。整个经济的效果不明显。出台的主要政策有:对工业按种类及所取得的成绩给予专利、免税、减低运费等给予奖励的1929年特种工业奖励法;1930年规定“铁矿、石油矿、铜矿及适合炼冶金焦之烟煤矿应归国营”并有此类矿产收买和输出之决定权的《矿业法》;并把钢铁、机械、酸、碱、纸浆、细纱、酒精、水力发电等列为基本工业,并采用国营和官商合营的方式;1931年制定的建议以兴办急需的基本工业为主的实业建设六年计划。

(二)1931年9月至1935年8月的经济政策

该时期交通建设是重心,工业、金融、农业等产业也多有政策和措施。主要的政策有:(1)交通方面, 1931年拟定交通建设五年计划,但是后期,铁路、公路成为政治斗争工具,未能,对工业经济起应有促进作用;(2)工业方面:1932年资源委员会成立,成为近代中国最大的重工业企业集团;1933年实业部提出的四年计划,拟采用统制经济的方式,对保险、粮食、棉花、煤炭等重要产业由国家通盘筹划;(3)金融方面,通过设立国营银行、向民营银行掺股和币制改革,逐步实行金融统制;(4)农业方面:国民政府开始重视农业政策,成立中央农业实验所,组织水利建设,减免部分农产品税收,推广和培育新品种,铁道部对农产品降价运输,但这些措施严重脱离农村实际。

(三)1935年8月至1937年7月的经济政策

该时期重点进行财政金融、交通运输和工业等建设,华北事变后国内外政局变化尤其促使蒋介石政府把主要精力转移到国防建设,经济建设注重与国防建设结合,重工业建设放在首位。1936年初制定了《重工业建设计划》,计划在五年内建立包括钢铁等有色金属开采和冶炼、采煤、酸碱、飞机和汽车发动机、机械、船舶、发电等17种类的31家国营企业。资源委员会成立钨业管理处和锑业管理处,中央钢铁厂、四川省油矿、湘潭煤矿等21家企业相继筹备成立。1937年五届三中全会的五年建设计划,再次强调举办钢铁、机器、电力等重工业与基本化学工业[4]。

到1936年,国民经济达到了旧中国的最高峰,交通业、重工业和金融业得到长足发展,但工业经济层次依然较低,仍是“传统的手工业与近代工业并存”,产值不过占国民经济总值的10%左右,经济依然以粗放的农业为主体。

三、抗日战争时期(1937—1945年)的产业政策

该时期经济主线就是全力应付战争需求,1938年的《抗战建国纲领》强调经济建设应以军事为中心,同时注意改善人民生活;树立重工业的基础,鼓励轻工业的经营,并发展各地之手工业;统治银行业务,从而调整工商业活动;整理交通系统,举办水、陆、空联运,增筑铁路公路,加辟航线。

围绕抗战出台了一系列政策:(1)实行国民经济全面干预和经济统制政策,强调要发展国家资本、生产事业国家化。工矿业、金融业、对外贸易和国内商业,从生产到流通,都在国民政府的管制机关的严密控制之下。典型的政策是1938年《非常时期农矿工商管理条例》,规定战时必需的工矿业、制造军用品的工业和电器工业,得收归政府办理或由政府投资合办;(2)利用内迁及原有民营工矿企业的设备,在最短的时间内推动工业的发展;比如资源委员会投资集中在与军事工业密切相关的钢铁、冶金、燃料、电力、机械、电器等基本工业领域,利用外资和技术设立了大渡口钢铁厂等6家钢铁企业、中央电工器材厂等5家电器工业企业、中央机器厂等5家机械制造业企业及煤矿、电厂、油田等建设项目;(3)保证战略物资和军队运输,建设“五大铁路干线”①和公路纵横网;(4)为保证粮食供应,国民政府在《抗战建国纲领》中规定:要“以全力发展农村经济,奖励合作,调剂粮食,并开垦荒地,疏通水利”为其中心工作,后方农业政策主要是利用未开垦荒地,改良推广农业科学,通过调剂农村金融和组织农村生产合作来实现农业计划组织[5]。

随着战时经济开发,大批近代化厂矿由沿海迁入后方,使原来工业的地区分布不平衡、轻重工业结构不合理的状况有所改变,国统区工业经济获得了迅速的发展。但由于国民政府接收的大量日伪产业和收购的民营资产比重过高,经营状况极不健康,随着内战的进行,通货膨胀日益严重,这些资产成为了战后国民党政府的沉重负担。

四、国民政府后期(1945—1949年)的产业政策

抗战胜利前夕,国民党已经开始制定战后经济建设方案,1945年后经济建设重心转为战后重建和快速恢复正常的经济秩序。这个时期比较突出的产业特点和政策是:(1)农业方面,鼓励生产,豁免田赋;(2)坚持“资本国家化”,进一步国营事业范围,对重工业和交通运输业等产业高度垄断;(3)对敌伪工厂企业实施全面接收,主要政策是《行政院各部会署局派遣收复区接收人员办法》,该措施加剧了国家资本垄断。从具体生产部门看,1947年,国民政府官营企业的生产所占比重是:煤占38.8%,电力占83.3%,钢铁占90%以上,纺纱占39.2%。至全国解放前夕,国家资本已经急剧膨胀到了100亿~200亿美元;(4)轻工业方面恢复私营工业,鼓励原大后方厂主们回收复区兴办工厂;受工矿领域国营比例太大的舆论抨击,南京政府承诺在适当的时候将国有经济中轻纺工业有条件地转为民营;1947年《国营事业配售民营办法》标志着国家资本民营化开始[6]。但是这只是权宜之计,其实施反而导致了严重腐败,造成经济极度缺乏活力和失调,最终使国统区经济全面崩溃。

注释:

①湘桂线、滇缅线、舒昆线、黔桂线和湘黔线。

参考文献:

[1]冯君.浅析南京临时政府的经济政策[J].嘉应大学学报:哲学社会科学,2000,(4).

[2]孟晋.论民国初年北京政府的经济政策[J].许昌师专学报,2002,(4).

[3]孙智君.民国产业经济思想研究[M].武汉:武汉大学出版社,2007:10.

[4]宗玉梅.1927—1937年南京国民政府的经济建设述评[J].民国档案,1992,(2).

[5]黄逸平,李娟.抗日战争时期经济研究述评[J].抗日战争研究,1993,(1).

[6]孔经纬.关于解放战争时期的国民党统治区经济[J].近代史研究 1988,(4).(责任编辑/姜超)

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