构建南宁－柳州－桂林城市群跨界治理体系

摘要　南宁、柳州、桂林城市群跨界治理体系的构建，应基本包括区域经济的规划和引导、跨地区的区域合作及协调机制、激励机制以及相应的法治基础。应继续加强三市之间的经济分工协作和优势互补，形成城市群的整体竞争力，逐步构建广西的综合经济中心，带动“两区一带”乃至全区经济的发展。

关键词　跨界治理　城市群　两区一带

中图分类号　F127　文献标识码　A　文章编号　1004-6623(2012)04-0101-04

一、构建南宁－柳州－桂林城市群的背景

2009年《国务院关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》(以下简称《意见》)，提出了“两区一带”区域协调发展的新战略。这是新形势下广西区域发展战略的突破与创新，为新时期促进广西区域协调发展指明了方向。实施这一战略，更好地推进“两区一带”区域协调发展，要大胆创新，统筹兼顾，突出重点，着力构建大城市群。

现今广西周边各个地区都在积极实施城市群发展战略，由于缺乏大规模城市群的辐射带动，广西面临着被边缘化的危险。2010年广西三大中心城市南宁、柳州、桂林在中国城市综合竞争力排名分别列53位、73位、84位。从地理位置看，三市相距不远，分别位于广西南部、中部、北部，处于湘桂铁路与南桂高速公路的三大中心地带，呈“一”字型分布；2010年三市的地区生产总值约达4219亿元，占广西的44.3％。探讨如何通过城市间的联合协作，打造南宁、柳州、桂林城市群(以下简称南柳桂城市群)，增强中心城市工业与企业自主创新，带动各市经济发展，提升城市综合竞争力，应成为研究广西区域经济发展的一个崭新议题。

二、构建南柳桂城市群的可行性分析

1　共同利益是构建南柳桂城市群的主要动力

第一，产业结构具有一定的差异化和互补性。柳州的第二产业在三市中具有明显的优势。2011年该市的工业总产值跨越3000亿元，占广西1／4强。同时，柳州拥有包括汽车、机械、钢铁三大支柱产业在内的完善工业体系，是广西的工业中心；南宁是广西的首府，广西北部湾经济区的核心城市。南宁面向东盟各国，毗邻粤港澳，背靠中西部，具有沿海、沿边、沿江“三位一体”的区位优势，是中国与东盟区域合作的中心结点，区位优势为南宁市发展物流、商贸、金融、房地产等第三产业提供了便利条件；桂林的旅游业在全国和世界上都有极大的影响，2011年桂林全市接待游客总人数2788.17万人次，旅游总收入达218.34亿元，占广西旅游总收入的17％，此外，桂林的第一产业也相对发达。因此，充分发挥南柳桂各自的比较优势并形成互补，能优化整合三市资源要素，从而大幅度提升城市群的整体竞争力。

第二，区域城镇空间布局较为合理，专业化优势明显。目前南宁、柳州、桂林各自逐渐形成了联系密切的城镇群，即以南宁为中心的北部湾城市群、以柳州为中心的桂中城镇群、以桂林为中心的桂北城镇群。其中，北部湾城市群重点建设和发展沿海大型组合港、临海重化工业基地、沿海基础设施和海洋经济；桂中城镇群主要走工业发展带动经济、社会的综合协调发展的道路；桂北城镇群则根据发展大桂林旅游战略，重点建设各具地方和民族特色的产业和城镇格局。这种空间布局演进是在优化区域整体规划，交通运输成本持续下降，强化市场竞争机制的基础上形成的，从而实现了南、柳、桂优势产业的聚集强化，实现了各自的专业化优势。

第三，广西北部湾经济区的带动发展。2008年广西北部湾经济区上升为国家战略，成为中国与东盟全面合作的重要桥梁和基地。但是经济区内除南宁外，北海、钦州、防城港三市的经济总量较小。2010年广西北部湾经济区地区生产总值为3022亿元，仅为相邻广州市的28.4％。因此，要在短时间内形成中国经济发展的新一极就必须借助外力。另一方面，实力雄厚的工业重镇柳州，旅游发达的桂林却不是广西北部湾经济区成员，面临着在新一轮经济区合作中被边缘化的境地，因此也积极寻求融入广西北部湾经济区。在这样的背景下，广西北部湾经济区城镇群与柳州、桂林的融合必然成为未来发展的趋势。

由此可见，把南宁、柳州、桂林三个中心城市做大做强，形成足够的带动力、辐射力、对接能力，是具有良好经济与社会基础的。目前，应抓住历史机遇，完善各种体制机制，制定各种有利政策，推动三市的要素聚集、人口聚集、产业聚集。将构建南柳桂城市群作为“两区一带”发展的重点，推动其率先发展，取得突破，是广西实现工业化、城镇化与区域协调发展的有效模式与路径，符合整个区域利益的最大化。

2　构建南柳桂城市群所面临的地方利益冲突

第一，行政分割导致产业集群规模小。南柳桂三市已初步形成了在分工协作基础上的产业集群，但现有的产业集群规模不大，辐射面小，真正能带动区域性发展的产业集群不多，同时集群内的企业缺乏具有市场竞争力的品牌。究其原因，地方政府为保护地方利益而采取的行政干预与市场割据，是造成南柳桂产业“碎片化”的一个重要因素，广西北部湾银行的组建就是一个典型案例。

第二，生态的跨界污染。跨界污染转移行为不可避免地引发地区间的矛盾冲突。从地理位置看，南柳桂三市山水相连，位于上游的桂林漓江通过桂柳古运河连接柳州的柳江，柳江则通过西江与下游的邕江交汇。随着广西打造千亿元产业的规划目标的出台，南柳桂三市可持续发展问题越来越突出。目前，有关各方尚未出台西江水源地及沿线生态环境保护性开发规划和生态补偿机制，环境治理成本收益问题难以协调。

第三，政绩竞争。在我国现行干部任用体制下，地方政府领导人需通过良好政绩或公民及企业家的“以足投票”晋升。目前，地方政绩竞争最显著的特征就是经济效益的竞争。如各地极力改善投资环境，提高公共服务水平，竞相出台有利于吸引各种资源的优惠政策等，这在推动中国经济发展的同时，也引发了不少机会主义行为。南柳桂三市虽然同属广西政府管辖，城市之间的政绩竞争可以由上级统一规制与协调，但南柳桂三市之间的政绩竞争从未间断。

第四，地区发展的不平衡。南柳桂三市区域经济发展存在着一定的不平衡，南宁经济实力较强，作为广西首府，其经济总量的绝对值都超过了柳州与桂林。2010年南宁的地区生产总值比柳州高26.9％，比桂林则高38.6％，占广西地区生产总值18.9％。在利用外资方面，2010年南宁市新签项目合同外资额是柳州与桂林总和的9倍。桂林经济实力稍弱。桂林是著名旅游城市，其经济结构特征与生态保护优先政策，致使桂林地区生产总值、人均地区生产总值等方面，都落后于南宁与柳州，特别是与南宁的经济发展水平有一定的距离。柳州经济实力紧随南宁步伐，是南宁与桂林之间的“缓冲带”。柳州是广西的工业重镇，其经济发展与国家的工业调控政策密切相关。近几年，得益于一批投资额大、拉动面广的产品结构调整项目，柳州市工业经济的增速屡创新高，但诸多制约工业经济发展的问题，如钢材价格全面回落、银行信贷紧张等依然存在，因此柳州工业经济发展前景不容乐观。

从以上四点看，南柳桂三市各具优势与特色，经济增长各有所长，但同时也面临着共同的问题。目前，三市进一步扩张、并形成城市群过程中面临最大的障碍，就是城市间的行政体制分割，缺乏宏观调控。受行政区划和地方利益的影响，各城市的发展都立足于本地区利益，缺乏整体上的宏观协调，尽管城市间会就某些领域进行合作，但只是临时性的、局部性和非制度化的。行政性区际关系削弱甚至是替代了市场性区际关系，以致各城市因地方行政主体利益导向而难以做到资源的优化配置及经济融合，导致城市群的发展迟滞不前。

目前，部分学者从跨界治理理论的视角研究地方政府与外来投资的互动，并提出了运用跨界治理系统以支持企业跨界生产体系的理论，是一种微观的视角。相对而言，本文提出的跨界治理，是从宏观层面出发，主要针对构建城市群过程中，政策工具运用及资源配置跨越行政区划边界的问题而提出的概念。旨在强调，城市群的构建要突破不同行政区划各自为政的囚徒困境，从而打破行政区划的约束，建立一种软化行政区划政府的超政府城市群管理组织体制。在这方面，法国就是典型案例。

三、法国跨界治理的经验与启示

跨界治理在法国以领土整治(Amenagement duterritoire)的形式出现，它是指通过公共机构干涉并调整人和活动的空间分布并提供公平、均衡的公共服务，以实现更好的经济发展和获得更好的集体福利。法国领土整治的经验主要集中于以下三点：法国的法律框架保证了政策工具与区域合作组织的合法有效性；行政主体多元化增强了法国区域合作行政主体的协调能力；基金解决了处于不同发展水平的参与者的合作能力。

法国经验有三点启发意义：第一，跨区域行政机构是打破行政堡垒的创新组织模式。要实现区域经济的协调发展，各个成员必须进行产权的部分渡让，并由超越行政区划的组织机构来行使由各成员让渡出来的这部分权力，以协调解决成员之间的利益矛盾冲突，制定整体性的合作发展规划。第二，改善合作成员中的发展不平衡问题是重要的政策目标。对区域合作威胁最大的是成员之间的发展不平衡，因为发展水平不同意味着不同的利益诉求，最终很有可能导致区域合作的破产。第三，区域合作的法律基础很重要。这些规范涉及区域政策的方方面面，覆盖了区域政策执行的各个阶段，它不但框定了政府行为、规范了市场，同时也约束合作成员政府对经济合作的任意干预，约束了合作成员“搭便车”的行为。上述三点构成了跨界治理的内涵所在，即由约束机制、激励机制和组织体系所组成的现代区域合作体制。

四、跨界治理下南柳桂城市群的构建

根据法国经验并与中国实际相结合，南柳桂城市群跨界治理体系的构建应基本包括：区域经济的规划和引导、跨地区的区域合作及协调机制、激励机制以及相应的法治基础。

1　重视区域经济的规划和引导作用，特别是产业结构的规划。南柳桂城市群是广西非常稀缺的城市资源，把南柳桂三市整合起来，逐步形成广西的综合经济中心，是广西跨越发展的实际之需。这不仅可以避免广西在新一轮竞争中又一次被边缘化，避免要素分散、流失，同时也是强化广西作为中国一东盟自贸区合作前沿和“桥头堡”的功能定位的非常举措。为科学规划南柳桂城市群的发展定位，广西应成立南柳桂经济一体化发展协调小组，并按总体规划，基础设施先行的思路和指导思想，由区发改委牵头，组织区直有关部门编制推进南柳桂经济一体化的交通、电力、金融、信息和环保等网络规划。要把南柳桂城市群构建成为广西经济发展的增长极上升为一个重大战略，把三座城市的各自分散发展转向相向发展。建议邀请城市规划专家着手编制《南柳桂城市群区域规划》和《西江经济带生态发展规划》等，以广西区政府的正式文件形式发布。根据广西实际，应将南宁市规划建设成为广西首善之区和区域性国际城市，柳州市要充分发挥产业优势，加快推进新型工业化步伐，建成广西现代工业城市；桂林市要紧紧抓住建设国家旅游综合改革试验区的发展契机，提升旅游城市的品质，从而实现南柳桂的分工协作，共同发展。

2　建立跨地区的区域合作及协调机制。广西是中国的欠发达地区，要构建跨地区的区域合作机制不可能一蹴而就，它至少应经过两个阶段：

第一阶段，构建在广西区政府统一领导下的政府间长效合作机制。首先，南柳桂城市群规模小，涉及的行政区划城市少，彼此容易达成一致；其次，南柳桂城市群同隶属于一个上级单位(广西区政府)，由区政府行政部门出面组织，各项协调机制更容易建立和落实。因此，建议在广西区政府的主持下，建立多个部门参与的、就行业发展的联合和开发的三市市长长效协调会机制。

第二阶段，在市长长效协调会机制的基础上构建城市共同体协作机构。其主要办法就是以南柳桂为地域单元的区域化地方城市管理，如组建南柳桂城市共同体理事会。理事会在协调、合作的基础上，主要讨论并决策与南柳桂三市密切相关的各项经济、社会事务。

3　重视激励机制以及相应的法治基础的作用。采取法律和基金来调节区域合作中的矛盾是法国协调区域经济及其运行的显著特点。对南柳桂城市群而言，所需要的法律基础有两个层面：一是国家对区域经济合作的法律规范；二是地方性法律或法规支持。至今为止，我国尚未出台关于区域经济发展或整合的法律、法规。这有赖于已形成共识的地区在全国人民代表大会上联合提案以推动国家有关立法。同时构建南柳桂城市群还需要出台《南柳桂城市经济一体化条例》彻底解决城市群的法律地位、管理体制、开发建设的重点领域、行政管理权力下放、各市政策协调等问题。此外，还应建立缩小地区间发展差异的财政奖励制度，通过广西区政府与南柳桂三市的协作，多方筹集资金，设立经济与社会发展基金、地区开发基金、工商业装备基金、国土开发基金等，并实施一系列有利于缩小地区发展差距的财政和税收制度。

责任编辑：廖令鹏

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