基于支持联盟框架的英国1988年教育改革法研究

摘要：英国1988年教育改革法作为一项针对英国教育界全面的改革法案，在研究英国教育的领域中扮演着极其重要的角色。在改革中影响人们基本态度的关键因素是不同群体的价值偏好和政策目标，即人们根据不同的信仰系统形成了不同的价值联盟，最终影响政策的制订和变迁。

关键词：英国1988年教育改革法；支持联盟；政策变迁

作者简介：郝菁（1984-），女，湖北武汉人，华中科技大学教育科学研究院硕士研究生。（湖北 武汉 430074）

中图分类号：G649.1 文献标识码：A 文章编号：1007-0079（2013）04-0019-03

一、研究问题

在英国教育界中，1988年教育法被认为是20世纪英国最激进的一次教育改革。正如英国的彼特·戈登认为，“1988 年教育改革法象征英格兰教育政策的一个分水岭，它本身代表着一种终结和一个新的开端……这部法律的有些部分看上去鼓励‘自由’和‘选择’，其他部分则将政府机构打造成多年前人们根本无法想象的样子。”[1]本文认为，影响人们对该政策基本态度的根本因素并不是利益或组织归属，而是不同群体的政策目标与价值偏好，从而影响了该政策的制订及变迁过程。[2]该假设跟萨巴蒂尔和简金思——史密斯开发的支持联盟框架具有很强的吻合性，因此拟采用此框架对1988年教育法进行深入分析。

二、前沿研究

目前，国外著作大多停留在对英国1988年法案的具体内容的叙述和介绍层面上，或者从市场竞争机制、管理体制等角度论述该法案，研究不够全深入，缺乏系统的分析和论述。

国内对1988年教育改革法研究主要从以下三个方面进行：

1.从外部因素入手对该政策的分析

有学者主要从思想方面论述，如石伟平的《西方新自由主义和新保守主义对英国当前教育改革的影响》一文论述了新自由主义和新保守主义对1988年教育改革法的影响。有些学者主要从政治角度进行研究，如石伟平译的《“民粹主义的”中央集权主义——评英国1988年教育改革法》等。也有学者从市场模式入手，如饶从满、李广平的《市场原理与80年代以来的英国基础教育改革：回顾、展望与启示》、汪利兵的《当代英国教育的市场化改革研究》等。

2.从内部因素入手对该政策的分析

有学者从考试制度角度分析，如韩涛的《英国普通中学国家考试制度概括》和徐树成的《英国GCSE考试制度的特色及其对我国会考制度改革的借鉴意义》等。有学者从国家课程角度分析，如陈杨光的《英国学校课程的传统与变革》、易红郡的《英国国家课程实施中的问题、对策及启示》等。同时也有学者从管理体制方向研究，如黄学军的《试析战后英国地方教育当局的地位和作用的演变》。

3.从整体上、制订过程入手对该政策的分析

如王映的《英国“直接拨款公立学校”政策制定过程研究》和辛爱灵的《英国1988年教育改革法研究》。

三、理论框架

本文主要采用支持联盟政策分析框架，即一种具有某种共同信念体系的政策行动者群体或政策共同体。支持联盟政策分析框架的核心是把联盟的信念体系分为一个具有等级结构的观念体系，主要有深层核心信仰、政策核心信仰、第二层面信仰，而政策核心信仰是其中的“黏合剂”，各成员间根据不同的政策核心信仰而缔结成联盟。

支持联盟框架认为，在长时段的政策变迁中起主导作用的是行动者所共享的政策核心信仰，而不是决策者的利益。其作用机制是：在政策子系统中，不同的政策核心信仰会聚集起不同的支持联盟，各支持联盟都力图左右政策的走向；不同联盟为取得有利的竞争地位而发生的互动会导致政策取向的学习和主导性联盟的变化；子系统之外的变量通过影响子系统中行动者的政策核心信仰从而影响政策变迁。

四、政策透视：基于支持联盟框架的制度变迁

1.界定与划分两个支持联盟

1988年教育改革法实施中存在两个基本的支持联盟，它们的分歧点在于是否应进行1988年教育改革法，着眼点即是否应该以中央集权替代双轨制和引入市场机制。

主要有如下两个：

（1）支持派联盟。主要有以首相撒切尔夫人和教育科学部大臣为首的新右翼势力、学生家长以及企业等。其政策核心信仰反映了该联盟成员追求功利主义和市场机制等深层核心信仰。其主要观点有如下三点：

1）有利于加强中央对学校的直接控制，削弱地方教育当局和教师的自主权。改革前期，中央不直接设立和管理学校，中央的教育和科学部只通过财政援助、指导工作和其他协助方式进行管理和监督，而地方教育当局具有直接控制和管理教育机构的权力。随着地方教育当局管理弊端的逐步显露，政府对教育质量重视的加强，这种地方与政府的积极的“伙伴关系”难以维系。1988年教育改革法提出实行全国统一课程和全国统一考试。全国统一课程实施后确立了一个较统一的课程体系和标准，不但缩小了地区间的教育质量差异，增强了教师和学校的责任感；而且还确保所有的中小学生有权接受一种有价值的课程，实现了教育机会均等。全国统一考试实施后，教育质量明显提高。据统计，中学毕业生普通中等教育证书考试中有5门或5门以上科目通过达到A-C级的学生比例从1980年的24%上升到1991年38%。18岁的学生在第六学级课程考试中有1门或1门以上达到 A 级水平，两门或两门以上通过的学生比例也从1980 年的18%上升到1991年27%。[3]同时通过实施直接拨款公立学校政策、“市立学院”等政策，中央政府对学校教育的影响明显增强。

2）有利于提高学校的办学自主权。传统的英国公立学校的招生是由政府根据计划予以保证的，学校之间不存在同行的竞争。其中，“把财务与人事管理权下放给学校”政策是由代表消费者利益的校董会来负责学校的财务与人事管理的政策，这样有利于提高学校办学效率、增强学校的活力。财权下放之后，教育经费按照学生人数来计算，即“更多的学生”便是“更多的办学经费”，也促进了学校间的竞争。

3）有利于提高教育消费者的权益。英国在此教育改革之前，一方面各地区经济富庶差异造成了学生受教育机会和受教育质量差异很大，另一方面教育消费者和提供者没有直接联系，所以作为消费者的家长和学生只能被动接受公立学校提供的课程教学等服务内容，使得作为教育消费者的权益受到严重损害。而该法案引进了市场竞争机制，具体表现在：全国统一课程和全国统一考试为家长择校提供了可靠的依据；市立学院的设立不仅扩大了家长在子女就学场所上的选择余地，而且促使学校与工商界保持了密切的联系。

（2）反对派联盟。主要有以地方教育当局、学校管理者、教师团体为主体的既得利益集团和部分专家学者。其政策核心信仰即坚持旧有教育管理路径。主要观点有如下两点：

1）影响了学校自治和学术自由。教育改革法的实施意味着地方教育当局原有管理地方所属学校的权力将被中央教育和科学部取代，学校管理者对学校的领导权也将由于家长和企业界人士对学校事务的参与被削弱。伦敦大学某学院院长伯莱克斯托就指责说，如果一部分家长同意选择脱离，另一部分则同意继续接受地方教育当局的管理，那么完整的学习型不将被分割了吗？这会使学校陷于混乱。[4]

2）违背了教育机会均等的原则。此法案将市场观念引入改革之中，意味着教育消费者须在高质量的昂贵产品和低质量的廉价产品之间做出选择。受欢迎的学校是好学校，不受欢迎的学校是坏学校，教育改革法允许家长选择最好的学校来满足其子女的教育需要以及家长为选择学校而了解学生成绩的需要。因此，家长选择导致了资源利用的效率低下、学校之间不一致的加大、社会种族隔离的增加以及对教育机会均等的威胁。（Adler，1993：183）

2.政策取向的学习与政策变迁

据统计，从1987年教育和科学大臣肯尼思·贝克向下议院提交了《教育改革议案》到最后变成法案这段时间里，全英有5000多份修正案投向国会。在此过程中两个联盟不断反复协商和妥协，最终议会于9个月后通过了协商后的议案。而妥协取决于联盟的政策取向的改变，这与联盟的学习有直接联系。这种政策取向学习有两种不同的情况。一是联盟内部的学习。政策微调是内部学习的结果。二是联盟之间的学习。不同联盟的利益博弈过程中会受到多种因素的影响，跨联盟的学习会对具有不同政策信仰的联盟妥协各自的政策议案有重大推动作用。当两个联盟之间出现中介层面的普遍的观念冲突时，跨信仰系统的政策取向的学习是有可能发生的。[5]

（1）反对派的妥协。随着改革法的实施，市场化和功利主义的形式促进了英国学校制度中竞争的个人主义价值，即对需要、平等、合作的关注减少，对形象、纪律、成绩的分化与竞争的关注增多。针对学校管理者，他们逐步认识到对其学校的评价是根据所在校学生们的考试成绩排名进行的。这些政策主要是通过高标准的“能力”来吸引学生。同时，许多高级教师也强调了中产阶级家长的观点，这是通过实施吸引中产阶级的改革进行的，更多地关注学生的纪律、校服、家庭作业和考试政策。菲茨等人在对改革后11所中学的三个地方教育当局的研究中指出：“一些学校已经加强了他们的着装规范并强化了校服规范；其他学校正在进一步强调学生行为的习惯标准，包括接近教师和与教师交谈的方式；然而至少有一所学校禁止使用圆珠笔而支持使用钢笔。”（Fitz et al.，1993：73）随着改革深入，在每一所学校，通过冲突和调整，针对不同的教育观点和学校教育理念上都能达到平衡。正是在这些价值冲突的框架中，教师个人也不得不在理论上和实践中调整自己的方向。

（2）支持派的退让。1988年教育改革法作为新生事物，难免在实施过程中出现了一些问题，继任的梅杰政府对改革方案作了相应的修正和完善。为了缓解人们对全国统一课程的不满情绪，1991年梅杰政府通过立法对全国统一课程进行改革。1993年8月又出台了《国家课程及其评价》的调查报告，对全国统一课程又进行了一次调整。为了减轻学生的压力，1990年教育和科学部大臣贝克宣布，在小学低年级取消某些法定的全国统考科目，一些核心课程的法定考试继续进行，但不要求学校公布结果。[6]上述措施实施后在一定程度上降低了学校和教师对全国统一课程的不满情绪，减轻了学生、教师的考试压力和负担，促进了直接拨款公立学校的发展。

（3）外部变量的影响。支持联盟框架中的一个基本观点：尽管政策取向的学习经常改变联盟信仰系统中的第二个方面，但是一个政府方案中政策核心方面的变化则需要子系统外非认识因素的干预。[5]对于1988年教育改革法，其统治联盟的变化、公共舆论以及社会经济环境的变化等均对政策的变迁影响显著。

1）撒切尔政府经济改革的成功。自1970年末，英国经济 “滞胀”严重，利率居高不下，产品竞争能力下降，失业率不断攀升。[7]撒切尔政府认为，引起这场经济危机的主要原因是工党推行的“国有化”政策和“福利国家”制度。因此，保守党引进市场机制和国家权威的同时对其经济进行改革，并在一定程度上克服了国有化和福利国家制度的一些弊端。此举的成功对最终将改革深入到教育领域打下深厚基础。

2）对进步主义教育的批判。70年代末，全球教育质量下滑，英国内部针对教育问题也日剧关注。媒体中针对学校中的种种不良现象频频出现，如教师缺乏责任心、无能、敷衍塞责等。与此同时，保守党认为进步主义的教学方式的引进不仅造成了教育水平和儿童基本技能水平的下降，而且还造成学生纪律涣散，教师敷衍塞责，学校教育和职业相脱节。因此，政府强烈要求加强教师以外的团体对教育的控制，剥夺教师的自主权，回复传统的竞争性教育制度、设立定期的全国性考试，并规定其最低标准。[8]最终1988年教育法以提高学生的学习质量为核心，设立了全国统一课程和全国统一考试制度，剥夺了学校和教师对教育内容的自主权；引进了竞争机制，鼓励学校之间竞争，提高了教育质量；重视消费者的利益，加强与工商企业的联系在一定程度上消除了由进步主义教学方式带来的不良影响。

3.执政党的更替

在1988年英国教育法中，其执政党的更替并没有导致政策发生重大转变，反而是在原有政策基础上进行修订和完善（具体见表1）。1997年保守党政府下台，新工党上台，政府先后围绕1988年教育改革法制定了一系列相关的措施、立法，并进行了完善。1999 年，工党政府颁布了《新国家课程》，其在学习计划中更突出技能的培养；新标准学科内部、学科之间、学科与其他改革策略如“国家基础学力战略”之间具有更广泛的一致性。[9]同时，工党政府在家长权力方面也有新的扩展。《1998 年的学校标准和组织法》对择校做出了新的规定：一是“限定了学校的入学标准，学校必须保证家长择校的公正和透明，家长必须有机会表达对一所国立学校的选择意向，阐述其理由。[10]二是缩减以能力为取向来选择学生的比例。三是设立了裁判员来调解与学校入学有关的事项，鼓励家长和有关当局对学校的部分选择学生计划提出反对意见。纵观工党上台后的改革，其并没有废除保守党的教育法，而是与时俱进，进一步加强对全国课程和考试的控制，继续深化市场机制在教育中的运用，更加注重消费者的利益。

五、结论

在对英国《1988年教育改革法》的实施过程分析中存在两个较为稳定的支持联盟：以新右翼保守党为主体的支持教育改革的联盟和以地方教育当局、学校管理者为主要成员的反对联盟。这两个联盟围绕是否按照功利主义和市场化模式讨论激烈，各方的政策核心信仰是联盟得以稳定存在的基础。

综上所述，政策取向学习是英国1988年教育改革法案政策变迁的动力。支持联盟认为，政策取向学习与外部环境重大事件的刺激是引发制度变迁的两种主要方式。其中非常重要的一点是，尽管政策取向的学习经常改变联盟信仰系统中的第二个方面，但是一个政府方案中政策核心方面的变化则需要子系统外非认识因素的干预。[10]最终，促成政策最终变迁是由支持派与反对派根据其深层核心信仰、在子系统外部的公共舆论、政治、经济等活跃因素影响下不断刺激两大联盟之间政策信仰矛盾的升级，同时两者基于变迁的联盟力量通过政策取向学习从而修正表层信仰，导致《1988年教育改革法》在英国的全面发展和完善。

六、研究意义

鉴于英国1988年教育改革法在英国高等教育史上里程碑式的地位，通过对其政策变迁全过程的深入研究和剖析，对于认识我国现行高等教育政策及热点问题奠定了基础，同时也为高等教育管理提供理论上的借鉴作用。

参考文献：

[1]Denis Lawton（Ed），The Education Reform Act：Choice and Control，London：Holder & Stoughton，1989：1.

[2]张文静.美国肯定性行动计划的变迁——基于支持联盟框架的分析[J].清华大学教育研究，2009，（5）.

[3]单中惠.当代英国基础教育政策及其影响[J].外国教育研究，

2007，34（2）：34.

[4]易红郡.撒切尔主义与1988年教育改革法[J].湘潭大学社会科学学报，2003，（7）.

[5][美]保罗·萨巴蒂尔.政策过程理论[M].彭宗超，译.北京：三联书店，2004：162.

[6]王义高.当代世界教育思潮与各国教改趋势[M].北京：师范大学出版社出版，1998：231.

[7]刘赛力.保守党连续执政十七年来的英国经济[J].世界经济与政治，1997，（1）.

[8]王承绪，徐辉.战后英国教育研究[M].南昌：江西教育出版社，

1992：66.

[9]陈霞.英国现行国家课程标准的特征及启示[J].课程·教材·教法，2003，23（6）：71-75.

[10]彭虹斌.英国择校：进展与问题[J].外国教育研究，2006，（7）：60.

（责任编辑：王祝萍）

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