内河水运市场准入与交通安全监管立法协调分析

运用实证分析法对我国内河水运市场准入立法现状、内河交通安全监管的实施状况进行分析，建议以立法的形式在水运市场准入条件中增加交通安全监管的具体规则。

要实现建成畅通、高效、平安、绿色的现代化内河水运体系的发展目标，必须正视我国内河运输上存在硬件和软件两方面的“后天”不足。在发展内河水运面临的诸多问题中，内河运输市场的安全保障问题是一个首要问题。

2009年12月12日，国务院副总理张德江在武汉召开的内河航运发展座谈会上，谈到内河运输市场准入时指出：“加强内河航运市场准入，加强监管，完善安全管理体系，提升内河航运安全发展的能力和水平。”我国“十二五”内河水运发展突出八项重点中，就包含了市场准入和安全监管的内容。

在我国内河航运实践中安全管理是一个突出问题，安全管理本身不是一个孤立的问题。市场准入和安全监管之间不是孤立的关系，二者需要协调、统一作用而发挥合力。

?荩我国当前内河水运市场准入立法状况分析

我国改革开放之初对发展水运的政策奉行“有水大家行船”，没有适当的市场准入调控，给今后多年造成船舶老龄化程度高﹑技术性能差；航运企业规模小、营运效率低、管理水平落后；市场竞争秩序混乱的局面。

交通运输部于1996年和1997年先后发布了《关于加强我国水运市场管理的通知》和《关于继续加强我国水运市场管理的通知》加强船公司的管理，重点加强规模小、管理差的航运公司和单船公司的管理，加强运力总量控制，优化运力结构，鼓励船舶更新，继续加强对特种运输船舶的市场准入管理。

1987年国务院颁布了《中华人民共和国水路运输管理条例》，交通运输部发布《水路运输管理条例实施细则》，随后发布关于对《中华人民共和国水路运输管理条例》 及其实施细则若干条款解释的通知：按《条例》第三十二条规定，对从事水路运输的企业或服务企业向交通主管部门申请审批补办审批手续，对具备开业条件的，补发运输许可证或运输服务许可证；对不具备条件的，应责令其停业或限期整顿；整顿无效的，由工商行政管理机关吊销营业执照。

1997年12月3日国务院发布“关于修改〈中华人民共和国水路运输管理条例〉的决定”，据此交通运输部于1998年3月6日发布《关于修改〈水路运输管理条例实施细则〉的决定》第一次修正；2009年6月4日发布《关于修改〈水路运输管理条例实施细则〉的决定》第二次修正。特别对设立水路运输企业的开业的审批权限和条件以及开业的申报和审批程序进行了规制：要求设立水路运输企业经交通运输部派驻水系的航务管理局批准后签发水路运输许可证、船舶营业运输证和水路运输服务许可证。

2001年10月11日交通运输部颁布了《内河运输船舶标准化管理规定》，从船舶标准化的准入和退出管理制度来实现水运市场准入的监管。船舶标准化的准入和退出管理制度与措施答：第一，实行严格的市场准入管理。港监、船检、运管等部门严格把关，对违反标准化管理规定要求新建、改建的内河船舶，不予输有关船舶检验、登记和营运手续。

2001交通运输部颁布了《国内船舶运输经营资质管理》，针对国内水路运输经营的主体数量过多、规模较小、竞争力不强，要求除内河普通货船运输外，经营船舶运输应取得企业法人资格，在船舶运力规模、人员和组织机构配备等多个方面提出了经营国内水路运输的具体资质条件。

2008年8月1日起施行修订后的《国内水路运输经营资质管理规定》，进一步提高市场准入标准，提高国内航运业的整体发展水平和竞争力，保障运输安全。将原规定中除经营内河普通货船外都必须取得企业法人资格的要求，调整为经营单船600总吨以上内河普通货船必须实行企业化经营。这一政策调整将有利于引导内河个体船东向企业化方向发展，解决内河航运业发展过程中组织化程度低的问题。并大幅提高了企业船舶运力规模要求。重点强化了对国内水路运输经营者准入后的监管，完善了管理制度和监管体系，进一步明确了各级交通主管部门在国内水路运输经营资质监管方面的职责分工。经营资质不仅是准入环节的管理，更重要的是在后续经营活动过程中的资质保持。就经营资质动态监管进行了一系列的制度设计，建立了国内水路运输经营资质动态报备制度、监督检查制度和预警制度等，并明确了经营者所在地交通主管部门的监管责任，以期市场准入与日常监管并重。

从上述我国对国内水运市场准入的立法过程，可以看出国家对内河水运市场准入监管的重视，市场准入是规范航运市场秩序的第一道关口，同时也是最简便、最有效的监督方式。原有的市场准入条件不能满足水运经济发展的需要，就一步步进行修订，一步步提高市场准入标准，在实践中不断的探索和完善市场准入的规制方法。反应出交通行政主管部门对内河水路运输行业的管理重点和管理理论都发生的变化：行政管理正逐步从以审批管理为重点转向以对市场秩序的监管为重点；由一次性准入转变到持续性的监督管理。抓市场准入是一项长期的工作，将随着我国航运经济和法律的完善而不断完善。

?荩内河交通安全监管实施状况分析

我国内河交通安全监管依据的法律法规是：《内河交通安全管理条例》、《船舶签证管理规则》、《内河交通事故调查处理规则》、《船舶交通管理系统安全监督管理规则》、《内河运输船舶标准化管理规定》、《航运公司安全与防污染管理规定》等。内河交通安全管理有关规定的法律层级相对较低，仅有《内河交通安全管理条例》等少数几部属于行政法规，大部分的规定为部门规章及以下规范性文件。

我国的内河交通安全管理的体制：实行的是垂直管理与分级管理相结合的管理体制。具体来说就是，国务院交通主管部门主管全国内河交通安全管理工作。国家海事管理机构在国务院交通主管部门的领导下，负责全国内河交通安全监督管理工作。国务院交通主管部门在中央管理水域设立的海事管理机构和省、自治区、直辖市人民政府在中央管理水域以外的其他水域设立的海事管理机构依据各自的职责权限，对所辖内河通航水域实施水上交通安全监督管理。内河航运综合管理机构与水上交通安全监督管理机构在职能划分和机构隶属关系上未能充分体现统一效能的原则，缺乏高效的衔接机制。

海事管理机构在交通安全监管的具体职责如下：①拟定和组织实施国家水上安全监督管理和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障以及交通行业安全生产的方针、政策、法规和技术规范、标准。②统一管理水上安全和防止船舶污染。监督管理船舶所有人安全生产条件和水运企业安全管理体系；调查、处理水上交通事故、船舶污染事故及水上交通违法案件；归口管理交通行业安全生产工作。③负责船舶、海上设施检验行业管理以及船舶适航和船舶技术管理；管理船舶及海上设施法定检验、发证工作；审定船舶检验机构和验船师资质、审批外国验船组织在华设立代表机构并进行监督管理；负责中国籍船舶登记、发证、检查和进出港（境）签证；负责外国籍船舶入出境及在我国港口、水域的监督管理；负责船舶载运危险货物及其他货物的安全监督。

总之，我国内河交通安全的监管是以日益完善的行政立法为基础，设置了合理的执法机构，以符合法定执法程序的行政执法行体系。海事行政机关实施内河交通安全监管的具体行政行为是根据法律、法规规定的方式、形式、手续、步骤、时限等进行的，符合具体行政行为的法定操作规程。在实施具体行政行为时，一方面加强执法队伍建设，做到廉洁执法、高效执法，另一方面加强了对行政执法的监督体制的建设。

当然，在内河交通安全监管的过程中，面临着行政过程最优化的管理问题。较小的社会成本获得较大的收益，这就需要在程序上设置相关制度使行政过程迅捷、有效。

?荩内河运输市场准入纳入安全监管具体规则的可行性

正如前文所分析把市场准入制度与安全监管相结合，是一种把经济管制与社会管制相涵盖创新政府管制方式的途径。要提高内河水运市场的秩序监管水平，不能把市场准入和安全监管孤立起来，而需要二者协调、统一作用而发挥合力。

市场准入是规范航运市场秩序的第一道关口，也是从源头上治理水上运输安全和保护环境的关键环节，要建立高效的内河交通安全监管制度，应该在内河水运市场准入制度中，纳入安全监管的部分内容。这是具有如下可行性：

现行的内河水路行政法律制度中，具有市场准入与安全监管相互包含的体现。其一是市场准入中的包含船舶法定检验制度。船舶的技术状况直接关系到航运的安全，在市场准入方面，必须对船舶的技术状况设立严格的条件，较高的门槛。法定检验是船舶检验最基本的安全技术标准。船舶法定检验是按照船旗国法律法规的规定必须进行的，为保障水上人命、财产安全和防止海洋环境污染所要求船舶必须进行的强制检验，其目的是保障船舶及海上设施、船用产品等符合安全和防污染的要求。船舶法定检验又是水上交通安全监管责任的重要内容，由海事局对进行船舶法定检验的船级社或船检局进行授权和业务管理。内河船舶检查检验机构对内河船舶技术标准、检验、登记、发证等静态安全与安全保障措施、安全检查等动态安全均实施严格检查监管。其二是交通安全监管中的船舶签证制度，同时又具有行政许可行为的性质。船舶签证是指海事管理机构根据船舶或者其经营人的申请，经依法审查，对符合船舶签证条件的，准予其航行的行政许可行为。通过签证，对船舶实施严密式的管理，实现监控船舶动态和把住船舶适航关两大功能。

国外相应的立法倾向表明，把水运交通安全监管纳入市场准入制度更有效地提高水运安全。欧盟国家重视市场的准入，而且控制得很严格，但其市场准入的条件，主要集中在从业人员的资格、船舶技术条件和环境保护方面。欧盟关于航运公司的准入，欧洲理事会第87/540、EFC号指令是对国内和国际水路货运承运人职业准入的规定。该指令将运营船舶的技术要求、从业人员的资历要求、安全生产制度建设作为市场准入条件加以规定，以达到强化安全监管的目的。

要加快长江等内河水运发展，必须建立高效的航运行政管理体制。要增强水运交通安全监管的效力，不能把水运市场准入与水运交通安全监管孤立起来，而需要在水运市场准入的条件中，增加安全监管的部分内容，从源头上保证水运市场的安全。这需要借鉴国外的立法经验，在适当的时机以立法的方式做出规定，在市场准入条件里增加船舶安全监管的具体规则，从源头上增强安全监管的效力。并做好行政部门的分工和权限设置，保证市场准入审批部门与安全监管部门的职能的协调。

(作者单位：大连海事大学)

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