我国政府间财政转移支付制度研究

摘 要：政府建立公共财政体制，标志着中国经济发展进入到一个新的历史阶段。财政的主要职责从经济建设领域转向社会公平和公共服务领域。政府间转移支付制度作为调节地区间财力不平衡的重要手段，对于实现公共服务均等化具有重要意义。本文从我国转移支付的相关理论入手，着重分析了财政转移支付存在的问题，在汲取国际先进经验的基础上提出了相应的完善措施。

关键词：财政转移支付 分税制 财力均等化 完善措施

一、引言

1994年我国进行了一次具有划时代意义的财政体制改革，这次改革是以分税制改革为核心展开的。1995年财政部发布了"过渡时期转移支付办法"，这标志着我国开始了政府间财政转移支付制度的创建时期。分税制改革以来，财政大权日益向中央政府集中，而事权则层层下放。这种"钱在中央，事在地方"的现象使得政府间转移支付的规模也迅速扩大，政府间转移支付成为地方政府提供公共服务的一项重要资金来源，在新的历史时期发挥了重要的财力调节作用。而且在适应当时经济形势发展过程中，这一制度得到不断地改进和完善。然而，我国现行转移支付制度与发达国家相比，仍有较大差距，在协调解决地区间财政横向不平衡和地区间公共服务方面，均等化效果还不尽如人意。这种制度状态不适应中国深化社会主义市场经济改革和分税制财政体制的要求，也不符合构建社会主义和谐社会的初衷。因此，在新的历史时期，进一步健全适应社会主义市场经济要求的政府间转移支付制度，是一项刻不容缓的重要时代课题。

二、财政转移支付制度的相关理论

（一）财政转移支付的内涵

财政转移支付，是指政府间的财政资金转移，是中央政府支出的一个重要部分，是地方政府重要的预算收入。广义的财政转移支付是指一国各级政府间在既定的事权、支出责任和财权内财政资金的无偿性转移，包括下级政府对上级政府的上解收入，也包括上级对下级的补助资金。狭义的政府间财政转移支付是上一级政府对下级政府的补助。政府间转移支付是指财政资源在政府间的无偿流动，是政府单方面的无偿转移。这适于政府购买性支出相对应的另一种公共支出，不遵循等价交换原则。政府间的转移支付主要是为了平衡各地区的政府收入的差距，以保证各地区的政府能够有效地按照国家统一的标准为社会提供服务。

（二）我国财政转移支付的分类

我国财政转移支付制度根据政府的转移支付资金是否规定用途，简单划分为一般性转移支付和专项转移支付两类。

一般性转移支付是指中央政府向地方政府拨付的不附加任何条件，不规定具体用途的财政资金，地方政府可以根据具体需要和自身条件，自由支配转移支付资金的用途和使用方向。由于一般性转移支付资金并没有规定具体用途，因此，地方政府可以随意支配，这相当于直接增加了地方政府的可支配收入，从而刺激当地居民和政府的消费，提高该地区的经济发展水平。由此看来，中央政府向地方政府拨付的一般性转移支付资金主要用于弥补该地区的财政缺口，增加地方政府财政能力，实现政府对基本公共服务的合理供应。

专项转移支付又称有条件转移支付，是指中央政府向地方政府进行转移支付资金的拨付时，附加一定的限制条件，明确规定了这项转移支付资金的用途，或者要求地方政府在获得这笔转移支付资金时要提供一定比例的配套资金。只有地方政府满足中央政府拨付资金的条件时才能获得这笔转移支付资金，又称之为专项拨款。根据专项拨款是否需要地方政府提供一定数额的配套资金，又可以将有条件的转移支付分为有条件非配套性转移支付和有条件配套性转移支付。此外，根据中央政府向地方政府提供配套转移支付时是否规定最高配套限额，有条件配套性转移支付又可分为有限额配套性转移支付和无限额配套性转移支付。

（三）政府间财政转移支付的意义

第一，促进公共服务均等化，实现财力分配的横向均衡

财政的横向均横是指不同地区的居民应当享受大体相等的财政待遇，然而，一个国家内部受资源分布、经济发展水平和人口密度等因素的影响，各地区的税基、收入能力、公共品的需求和供给成本必然存在较大的差异，在统一的税收体系下，必然出现发达地区财政收入充裕，落后地区财政状况拮据的情况。各地区不同的财政收入水平与维持最低公共服务水平之间存在着矛盾，这就要求用转移支付来解决。

第二，弥补财政缺口，实现财力分配的纵向均衡

财政缺口是指各级政府各自的财权与其承担的事权所需的财政支出不匹配，财政缺口又称为纵向财政失衡，是针对多级财政体制中，上下级政府之间财政收入和支出职能的结构性失衡状况而言。它反映的是一个多级政府间支出职责和收入能力之间的结构性失衡。在各级政府之间既定的支出和收入范围得以确定之后，当某一级政府财政面临着赤字，而其他级次的政府却出现盈余时，就意味着纵向财政失衡问题的存在。我国目前省以下纵向财力差异较为明显。1994年实施分税制以后，县级以上的一部分财力，形成财力层层集中的格局。省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移，履行事权与其财力高度不对称，收入矛盾尖锐。中央政府运用财政转移支付可以弥补财政纵向失衡，解决地方政府的收入问题。

第三，矫正地方公共品的区域外溢性

公共品的区域外溢是指某地政府提供的公共产品或服务，使得本地区以外的人也能受益而且不用分担该公共品的成本或给予任何补偿。在外部效应存在和成本分担两种因素的共同作用下，其提供公共产品时所采取的的策略便容易产生某种程度的扭曲，不能根据人们的偏好准确提供。这种现象的存在，不仅影响着区域性公共产品的提供和本地区及相关地区居民的利益，而且也不利于地区间经济关系的协调。对于具有外部效应的公共品，上级政府可以行政府间财政转移支付，特别是有条件的配套拨款来矫正地方政府决策的扭曲现象。

三、我国政府间财政转移支付存在的问题

（一）转移支付的分配不规范，缺乏科学的方法，各种转移支付形式之间缺乏统一协调机制。

我国财政转移支付仍然保留了既得利益群体的利益，分税制体制中原有的体制补助和体制上解不仅未能体现出财政的均衡化目标，而且冲抵了一般性转移支付的均等化效果。除了一般性转移支付的分配采用因素法外，现行的转移支付办法主要有基数法确定，中央执行分税制所集中的绝大部分收入仍按各自的基数返还地方，仅靠有限的收入增量来缩小地区间的财力差距。采用基数法分配转移支付不但没有解决原有财力分配不均问题，反而进一步扩大了差距。而其他形式转移支付的分配也都带有很大的随意性，未采用统一规范的科学方法。此外，各种转移支付形式之间缺乏统一协调机制，各自为政，导致富裕的地区获得的转移支付更多，而贫困地区获得的较少。同时，转移支付的管理分散，财政统一支配各类专项补助的实际权力非常薄弱。因此，我国的转移支付制度并没有发挥其应有的作用。

（二）财政转移支付制度缺乏相应的法律保障

政府间财政转移支付制度作为分税制的重要内容之一，对于调整地区财力的横向均等、弥补财政缺口、矫正公共产品外溢、弥补税源分配不足等，具有至关重要的意义。目前我国并没有设定一套专门的法律，而现行财政转移支付制度的立法层次太低，缺乏应有的稳定性和权威性。没有专门性的转移支付法律对财政转移支付进行规范、统一、科学的规定和法律解释，审计部门对财政转移支付资金的使用进行监督管理时也不能做到有法可依。此外，转移支付决策和资金拨付缺乏规范的程序，带有随意性，这就使得"跑部钱进"的现象屡见不鲜。

（三）转移支付资金使用效率低下。

现行转移支付体制下，专项转移支付比例过高，由此引发的资金使用效率低下，均等化效果不佳等现象。一方面专项转移支付资金缺乏计划性和科学性，转移支付的分配缺乏严格的制度约束，在地区之间分配的随意性大，由此引发了转移支付资金使用的低效率问题。另一方面，转向转移支付资金缺乏整体效率，我国的拨付范围太宽，难以发挥规模效应。除此之外，中国长期以来形成了"重分配，轻管理"的现象。个别主管部门只是从单位利益或局部利益出发，想方设法争取财政资金.而较少考虑合理安排支出、资金追踪问效。在缺乏行之有效的监督管理体制下，大量财政转移支付资金在拨付到位后就处于失控状况，项目繁多，相互交叉，难以统筹安排，合理配置，造成国家大量财政资金使用的浪费、流失、低效。

四、政府间财政转移支付制度的完善

（一）明确财政转移支付的政策目标，提高一般性转移支付比例

各级政府财政能力和公共服务水平是构建社会主义和谐社会的重要保障。只有实现了经济均衡发展，各地政府才能提供基本均等的公共服务。我国转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付两大类，其中一般性转移支付资金以公共服务均等化为目标，主要用于满足地方政府行使社会公共服务职能所必须的基本财力需要，用于平衡地区之间的财力差距，有助于促进公平。我国地区间贫富差别较大，公共服务提供的不均等现象突出，作为平衡各地方政府财力差距的转移支付制度，应充分发挥其均等化作用。因此，明确转移支付的目标，进一步提高具有均等化作用的一般性转移支付比例，实现各级政府财力均等化和公共服务均等化，实现经济相对均衡发展，最终实现社会公平

（二）完善专项转移支付制度，实现政府政策目标。

专项转移支付是指中央政府为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务进行补偿而设立的补助资金。无配套条件要求的专项转移支付资金分配数额，要按照各种保障性公共物品提供水平达到标准时缺口数量和受援地区该项公共物品的单位成本计算得出；有配套条件的专项转移支付资金分配数额的计算，不仅要测算出受援地区改善公共物品需要提供资金的总量，还要根据受援地区不同的人均财力水平确定有差别的资金配套比例。专项转移支付要体现出上级政府的政策意图，对项目范围及其补助比例都应不断地调整。

（三）优化现行转移支付类别，提高转移支付透明度

2009年起，我国转移支付制度体系进一步调整，将财政转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付两大类。我们要进一步调整转移支付类别，加大一般性转移支付，缩小并完善专项转移支付。一般性转移支付的改革方向为：进一步降低与财力均等化目标相违背的税收返还额度，最终取消税收返还，改用增加地方政府财权或增加中央地方共享税种地方政府的分配比例来激励地方经济发展。专项转移支付调整方向：结合中央和地方事权重新界定，出保留对地方的救灾、扶贫、农业开发等特殊专项补助为，其他属于地方事权项目统统取消。合理选择要求地方配套的专项，配套要就应宠妃体现政策引导意图，并考虑地方财政的承受能力。

（四）稳步推进政府间财政转移支付纵向和横向均衡机制的优化

实施地方政府间横向转移支付，不仅能在一定程度上减轻中央政府的财政压力，也可以在地区之间更有效的调节财力差异，提高资源配置效率，进一步提高整个社会的福利水平。实行纵向转移支付的模式，有利于解决纵向财力不均，加强中央政府对地方政府的控制，有利于中央政府的宏观经济政策实施。实行横向转移支付的模式，有利于解决地区间财力的横向不均衡，减轻中央政府的财政压力。因此，我们应该积极实行纵向财政转移支付为主，横向财政转移支付为辅的财政转移支付制度。

参考文献：

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[8]王雍君《中国的财政均等化与转移支付体制改革》[J]-财政税收 2006，9。

作者简介：张惠靖，1986年9月，河南省郑州市荥阳人。浙江财经学院2011级研究生，专业：财政学，研究方向：财政理论与政策；马精文，1988年12月，河南南阳人，浙江财经学院2011级研究生，专业：企业管理，研究方向，房地产与项目管理。

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