我国高等学校管理依法治校“十难”

摘要:依法治校既是学校深化改革的一项重要任务,也是促进我国高等教育尽快融入世界教育发展潮流的重要举措。但是,总体看来,我国高校离真正实现依法治校还是存在着一定差距,仍然存在着许多问题。

关键词:高校依法治校高校管理存在难题

依法治校,是指各级各类学校在学习、理解、掌握有关法律法规的前提下,依照法律的明文规定,采取一定的形式,将法律法规中的精神贯穿到学校教学和管理活动中去,使学校的办学和管理行为符合法律、法规的基本精神的要求。依法治校是社会主义市场经济体制下教育改革和发展的必然趋势,是学校管理现代化的必由之路;在教育改革不断深入的形势下,依法治校是实施素质教育、应用教育改革成果、切实推动教育改革的重要一环,是教育法制建设的基本体现。[1]然而要真正实现依法治校,还需要一个漫长而又艰巨的过程。纵观当前依法治校的现实,教育实践中仍面临着许多难题。

一难:观念转变难

中国是一个有着两千多年“人治”传统的国家。众所周知,“法治”和“人治”是两种截然不同甚至是完全对立的治国方略。“法治”强调把社会关系纳入法律轨道,用带有权威性、强制性的法律规范来治理社会,强调法律的权威及其规范作用。而“人治”则强调个人的威望、智慧及其解决具体问题的作用。纵观中国历史,“人治”一直是主旋律,当法律与当权者的个人意志发生冲突时,个人意志总是凌驾于法律之上,而且,“人治”作为一种意识形态和社会文化现象传袭下来,已经渗透到社会的各个层面。

在这一传统思想的影响下,高校的教育管理者教育思想落后,法治观念淡薄,从而造成了高校学生管理非法治化状态的出现。计划经济体制下形成的单纯以行政手段来管理高等教育的惯性依然非常大,只靠政策、经验和行政权力来实施管理,完全置法律法规于不顾。 [2]即使目前在整个教育领域开始全面推行依法治校,很多高校也并不是自觉自愿地投入到这场变革中,从高校领导到师生员工还没有从思想上认识到依法治校的重要性,没有认识到在依法治校在实现我国依法治国方略中的重要地位。

二难:现行的高校内部管理体制存在弊端

1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》以法律的形式把党委领导下的校长负责制作为高等学校的内部管理体制确定下来。这种制度安排,力求将党委集体领导与校长个人负责结合起来,发挥二者的长处,防止校长独断专行等弊端的出现。但在实际操作过程中,仍然出现了以下问题:

1.在学校内部管理中如何理顺党政关系:

通过对高校内部管理体制变迁的回顾可以看出,历次改革的复杂变化,其实质在于如何处理学校内部政治权力与行政权力的关系。校长负责制实际上更多地强调了校长作为学校行政首长的权力,突出了行政权力在学校中的地位;而党委领导下的校务委员会和党委领导下的校长负责制则更为重视学校中政治权力的作用。但从目前的实践来看,党委领导与校长负责在权力划分上存在模糊不清的情况,还需在实践中不断完善与创新。

2.高等学校中行政权力与学术权力的平衡

美国高等教育学家伯顿·克拉克指出,高等学校是一个由各种学科和不同层次的行政组织组成的复杂系统。学术性的学科和行政性的组织并存,学术权力与行政权力在高等学校中的关系是世界高等院校普遍存在的关系。发挥行政力量主导还是发挥学术力量主导是高等学校内部权力结构的两大基本模式。新中国成立后,在经过院系调整所形成的高等教育体制中,行政权力急剧膨胀,一直作为一种外在的结构形式维系着高等学校组织的存在和发展,并居于主导地位。学术权力作为一种内在力量发挥着支配作用。行政权威一直压制和领导学术权威,学术权力没有获得应有的地位,这样就导致学校内部行政权力的泛化,大学管理“机关化”色彩过于浓厚,以行政权力干预或取代学术权力的现象经常发生。[3]因此,怎样依照“党委治党,校长治校,专家治学”的原则,明确党委、校长、学术群体三者之间的关系,使之各司其职,各负其责,是高等学校内部管理体制变革的重要任务。

三难:现行的教育法制体系不完善

1980年颁布的《中华人民共和国学位条例》不仅是我国第一部高等教育专项立法,而且开启了我国高等教育立法的先河。从此,随着高等教育从精英化向大众化发展,我国的高等教育法制建设也取得了巨大的成就。但我国原有的高等教育体系,是在高度集中地计划经济下形成和发展起来的,基本上能够满足当时社会发展与建设的需要,为我国社会主义建设事业做出了重大贡献。然而随着改革开放事业的不断发展和经济体制改革的深入进行,原有的高等教育法制体系与社会主义市场经济体制的建立和社会经济发展的需要不相适应也日益突出。

1.我国教育法律法规的立法体系尚不完整,一些亟待出台的重要法律尚未制定和颁布。根据《高等教育法》的规定,我国高等教育经费实行是以政府财政拨款为主、其他多种渠道为辅的体制,而该法认可的其他渠道筹措方式主要有:企事业组织、社会团体以及其他社会组织和个人对高等教育的投入;高校所办企业或转让知识产权、科技成果取得的收益以及向学生收取的学费。但高等教育经费多渠道的来源却并未真正实现,而是出现了二元化的格局,即财政性教育经费和学杂费成了经费来源的两个主渠道,而其他渠道的来源是极其有限的。更何况,政府的财政性拨款又存在着拨款总量不足、结构不合理的情况。在政府拨款不足、经费供求缺口日趋扩大的情况下,越来越多的高校都选择了借贷筹资,从而加重了高校财务运作的风险。因此,国家应尽快制定并完善相关法律法规来解决这些问题。

2.我国的教育法律法规尚未形成一个内容和谐、形式统一的有机整体。一个以教育法律、教育行政法规、地方教育法规、部门教育规章和地方教育规章组成的层次明确、脉络清晰的立法体系尚待进一步形成。从教育的承办者——学校来说,还未建立起完善的、与国家法律法规以及地方法规规章制度相适应的校内规章制度,一些与国家教育法律法规以及地方教育法规规章相抵触的规章制度尚待进一步清理、修订。

四难:高校规章制度建设的缺失

高校作为传授高深知识的殿堂,需要制定一些规章来规范校园内部管理。而这些规章制度也是我国教育法制体系的延伸和组成部分。但是我国高校并未形成完备、合法的制度规范体系,且不适当地增加了学校规章制度的调整手段,不适当地限制或剥夺了被管理者的正当合法权益。而且高校所制定的制度规章中都普遍存在着重视学校权力轻视学生权利,权力性规范与义务性规范失衡的现象。在这种情况下,高校学生与高校管理者相比,明显处于弱势地位。

五难:高校办学缺乏自主性

社会的发展对高校提出了新的要求,加上社会、家庭对高等教育越来越重视,使高校倍受重视的同时,也使高校遭受越来越多的批评。导致此现象的一个主要原因就是学校自主性的缺失,主要表现在:

1.过多依附于政治,失去独立性

过多依附于政治是学校缺乏自主性的重要表现之一。它主要是指在与政治的关系上,学校缺乏自主的力量与魄力,被动地接受政治的主导和控制。在学校发展的某些时期,确实存在着以政治目的的代替教育目的,以政治规律代替学校发展规律,以政治原则组织和规范学校及学校教育活动的现象,其后果导致学校的政治功能极为膨胀,自身发展的方向迷失和独立存在价值的缺失。

2.过分受制于经济,扭曲自身特性

20世纪以来,随着经济的迅速发展,经济对教育的影响力逐渐增强。所有国家都把教育作为潜在的经济投资而普及,高等教育开始职业化、专业化,并追求经济、技术的世纪目标,从而转向为经济服务。在这种转向中,学校逐渐屈服于经济潮流和压力,单纯适应经济、市场的要求而陷入功利主义、工具主义的泥潭。不可否认,教育的确是要适应经济的发展,但在此过程中,教育也应该保持其自身的独立。否则,市场化的原则将导致学校教育目标的狭窄化,追逐利益将成为学校压倒一切的行为目标。这样,学校教育的经济价值被突出并得到扩张,但其非经济价值特别是它的人的发展的价值必将萎缩。 [4]

六难:政府与高校间的权限划分不明晰

政府与高校间的关系经历了以下阶段:建国后至20世纪80年代政府对高校严格的计划管理和行政干预阶段;20世纪八九十年代,逐步建立政府宏观管理、学校面向社会办学阶段以及政府与学校关系的新阶段——学校法人地位的确立。

计划经济体制下,学校的外部关系只是学校与政府的关系,政府作为学校与社会的终结,将社会与学校隔开,学校的眼光只盯着政府的政策和国家的要求,很少与社会的需求联系,因而计划体制下政府、学校的关系就表现为一种直线关系。市场经济体制下,政府、学校、市场三者之间则存在着三角互动关系。尽管市场作为一种独立的力量开始介入教育领域,政府给高校的权力也逐渐开始下放,但由于办学经费大部分受制于政府财政,高校实际享有的权力仍然十分有限,两者权限划分仍然模糊,并未完全建立起一个科学、合理的协调机制。

七难:高校法律关系模糊

理顺高校法律关系是依法治校的首要途径。高校法律关系主要包括高校与教师间的法律关系以及高校与学生间的法律关系。

1.高校与教师间的法律关系

根据我国的相关教育法律、法规,高校基于平等、自愿的原则,聘任教师,组织教学、科学研究与社会服务,对教师和职工有进行奖励和处分的权力。在计划经济时代,高校与教师之间的关系被简化为行政隶属关系,是管理与被管理的关系。而在市场经济条件下,市场作为一种独立的力量介入教育领域,从而导致高校与教师之间的关系不应是也不再单纯是隶属关系,而应当是一种基于聘任合同为基础的平权法律关系。但在实际操作过程中却困难重重,未能真正实现。

2.高校与学生间的法律关系

作为高等教育办学者的学校教育机构,依照我国教育法律法规的规定,享有招收学生、组织教学、管理学籍、对学生进行管理和颁发学业证书等权力。学生作为这一法律关系的主体享有宪法和法律所赋予的受教育权和其他公民权,如人身健康权、平等就业权、隐私权、婚姻权等等。《教育法》虽然规定了高等学校有权对受教育者进行学籍管理、实施奖励和处分,但却并没有明确规定学校对学生处分的种类、适用条件以及程序等。因此,在实践中常常发生诸如侵犯学生受教育权、名誉权的法律纠纷。

八难:高校管理存在合法性和合理性的冲突

行政合法性是指所有行政法律关系当事人的一切行政活动都必须以法律为依据,任何行政关系主体不得享有法外特权,违反行政法律规范的行为应承担相应的法律责任。合法是学校管理过程中的根本原则,也是学校教育惩戒施行的最低行为要求,而合理性则是指行政主体的行为不仅要在形式上合法,而且在内容上也应具有公正性,符合理性要求,不违背正常情理,应合理、恰当和适度。

但在实践中却发现,有些制度看似合法的未必合理,而有些制度合理了却未必合法,如对学生在校行为进行必要的管理规范,对行为不当的学生进行适当惩戒,是学校教育秩序维持的重要保障,也是教师的固有权利,这一点是无可非议的。问题在于这种规则必须确实有益于指导学生的行为,而不是刻意地去限制或侵犯学生的合法自由。美国的教育法也认为,即使这种规则的管理目的是合法的、有理的,“也不应通过广泛地窒息个人基本自由的方式来达到只需狭窄限定就能达到的结果”。

九难:高校管理中正当程序被严重忽视

正当程序原则是指行政主体做出的影响相对人权益的行政行为的步骤、方式、顺序和时限构成必须遵循正当法律程序,包括事先告知相对人、向相对人说明行为的根据和理由,听取相对人的陈述、申辩,事后为相对人提供相应的救济途径,以保证所作出的行为公开、公平、公正。

正当程序在我国高校行政管理活动中被严重忽视,主要反映在学校的规章制度中普遍缺少有关的程序性规定,忽视了被管理者的事先的被告知权与申辩权;其次,还反映为履行法定程序的不规范;此外,即便有程序方面的规定也是一纸空文,在实践中没有真正得到贯彻执行。因此而产生的学生与高校间纠纷的例子屡见不鲜。[5]

十难:高校管理执法监督机制不完善

大学的管理缺乏一种民主的监督与制约,导致工作的随意性增多,违法腐败现象频发,甚至影响大学的发展。长此以往,一个无法回避的后果便是大学的学术民主空气会受到影响,学术研究的水平下降,所培养的学生素质也会降低,最终会影响大学的实力和水平,危及大学的生存。执法监督机制不完善主要体现在以下几个方面:

1.监督的内容不全面。同法律监督一样,学校规章制度的监督也包括规章制度的制定与执行两个完整的环节。而实践中,一些学校在规章制度的监督上只片面地强调对其创制环节的监督,而对其执行环节的监督却缺乏具体的机制加以保障。所谓的监督也只能是年终听取一下“官样报告”,并未真正深入到具体的操作过程中,很难发现与纠正其间的问题与错误。

2.监督的主体不明确具体。一些学校在规章制度的监督上也有一些看似丰富的规定:什么与什么相配合,什么又与什么相统一,往往是面面俱到,但又徒有虚名。在法律视野中,监督与确定的主体和确定的权限是联系在一起的,缺乏确定的主体与职权,要么是真正的无人监督,要么是在大家监督的名义下本质的无人监督。

3.监督程序不明确清晰。有的学校虽然也赋予了比如教代会等职能部门以监督的权利,但并没有具体的关于监督程序的规定,结果是造成监督机构似乎无不监督,而又最终无可监督的尴尬局面。[6]

高校面对新的形势和要求,我们必须认真总结从提出依法治教、依法治校至今我国高等学校依法治校发展的经验教训,充分认识取得的成就,正视存在的问题,分析面临的挑战,探讨未来改革与发展途径。◆

参考文献:

[1]曾天山等著.科教兴国与依法治校[M].大象学术书坊,2005.

[2]何岩. 我国高等学校依法治校问题探析[D].2007.

[3]劳凯声主编.中国教育改革30年——政策法律卷[M].北京师范大学出版社,2009.

[4]蒲蕊.当代学校自主发展[M].广东高等教育出版社,2005.

[5]蒋建湘.依法治校的核心在于依法行政——以行政合法性原则为视角[J]. 现代大学教育,2007,1.

[6]邓娴. 我国高校依法治校制度建设问题研究[D].2007.

[7]金峰. 我国高校依法治校刍论[J].科教文汇,2009.2.

[8]高忠悦.高校与学生间的双重法律关系探析[J].辽宁教育研究,2007,6.

[9]陈倩. 关于高校依法治校若干问题的思考[J]. 学校党建与思想教育,2006,9.

[10]姜立增. 谈高校依法治校[J]. 高职教育,2005,4.

作者简介:

李晶晶,女,湖南常德人,湖南农业大学高等教育学研究生;

刘新春,男,湖南邵阳人,湖南农业大学人文社会科学学院教授,硕士生导师。

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